Бюджет Казахстана из года в год остаётся «кризисным»
Правительство наращивает расходы и изъятия из Нацфонда согласно контрцикличным правилам, но не сокращает изъятия в благоприятные времена
Halyk Finance подготовил отчет по консолидированному бюджету Казахстана за шесть месяцев 2024 года. Публикуем с сокращениями, полная версия — здесь.
Продолжают сохраняться проблемы с дефицитом бюджета
Согласно данным по консолидированному бюджету, предоставляемым МФ РК, для консолидированного бюджета страны характерны постоянные дефициты, за исключением 2018 года. Стоит отметить также, что по первоначальным данным МФ РК, которые были актуальны на дату написания нашего предыдущего отчета (март 2024 года), общий дефицит бюджета составлял 557 млрд тенге, который был в дальнейшем пересмотрен до небольшого профицита в Т232 млрд из-за корректировок в сторону увеличения иных поступлений и доходов, не запрещенных законодательством РК.
В отношении бюджетных дефицитов мы видим несколько проблем, которые касаются как исполнения бюджета, так и представления итоговых цифр. Во-первых, несмотря на благоприятную конъюнктуру нефтяного рынка в последние годы с относительно высокими котировками, контрцикличные фискальные правила не соблюдались.
В то время как бюджет получал повышенные поступления в виде налогов нефтяного сектора, это не привело к профицитному консолидированному бюджету. Государственные расходы продолжали расти, в 2023 году даже двузначными темпами, приводя к перегреву экономики и к ее некачественному росту. Государственные расходы продолжили расти и в первое полугодие 2024 года, что вкупе с недобором налогов привело к усилению дефицита. В то время как по данным МФ РК по итогам шести месяцев 2024 года общий и ненефтяной дефициты сократились год к году, это все еще дефицит.
Мы собрали доходы и затраты консолидированного бюджета по итогам первого полугодия 2023 и 2024 годов, представленные МФ РК. Внимание привлекает значительный (62%) рост неналоговых доходов в 2024 году. Причина заключается в резко возросших доходах от государственной собственности, которые в этом году выросли с 72 млрд тенге до 383 млрд тенге. Это связано с ростом дивидендов от республиканской собственности, которые составили 269 млрд тенге. Вероятно, дивиденды были увеличены государством на фоне продолжающегося высокого дефицита бюджета и низких налоговых доходов первого полугодия.
Такие меры были вызваны продолжающимся недобором налогов в республиканском бюджете. Как мы отмечали в нашем предыдущем отчете, авансирование налогов бизнеса, возврат НДС во многом решили бюджетные проблемы прошлого года, но действительно негативно отразились на налоговых сборах 2024 года. Такое резкое увеличение неналоговых доходов бюджета за счет денег, полученных от государственных компаний, вызывает вопросы. С одной стороны, правительство вкладывает деньги в госкомпании, чтобы поддержать их на плаву из-за низких цен и тарифов на внутреннем рынке. С другой стороны, правительство забирает деньги госкомпаний, хотя полноценно рентабельных и несубсидируемых госкомпаний очень мало.
Доходы и затраты консолидированного бюджета, млрд тенге
По оценке Минфина РК:
По расчетам Halyk Finance:
Несмотря на то, что затраты консолидированного бюджета за 6М2024 выросли на 4% г/г, в то время как по итогам 2023 года рост был 21% г/г, нельзя сказать, что ситуация в 2024 году значительно улучшилась. Это связано, в первую очередь, с очень высокой базой 2023 года, которая подразумевала по крайней мере сохранение госрасходов на том же уровне. Однако при росте расходов на 4% г/г, налоговые доходы бюджета снизились на 3% г/г, что представляет собой негативную тенденцию. Как было сказано ранее, ситуацию ростом дефицита бюджета спасли искусственно завышенные неналоговые доходы бюджета.
Во-вторых, текущие уровни дефицитов — и нефтяного, и ненефтяного — не отражают объективной картины и сильно занижаются через несоответствующую классификацию доходов и расходов консолидированного бюджета, а также неполное отражение всех расходов. Так, по нашим расчетам и корректировкам, общий дефицит консолидированного бюджета превышает значения отчетности МФ РК более чем на 500 млрд тенге за 6М2024. По ненефтяному дефициту разрыв еще выше — согласно нашим расчетам, он составляет более 5 трлн тенге, тогда как ненефтяной дефицит МФ РК — всего около 1,6 трлн тенге. Эти 5 трлн тенге ненефтяного дефицита составляют почти 10% к ВВП за первое полугодие, и при сохранении текущих подходов могут привести к рекордным значениям предыдущего года к концу 2024 года (ненефтяной дефицит — 11,6 трлн тенге в 2023).
Рост неналоговых доходов, по нашим расчетам, был еще выше (76,9%), поскольку мы произвели корректировку, связанную с поступлениями в ГФСС и ФСМС.
Увеличение и высокие показатели ненефтяного дефицита, или разницы между государственными расходами и доходами ненефтяных секторов, отражают очень низкий уровень налоговых ненефтяных доходов бюджета, что связано с низким уровнем собираемости налоговых доходов и с недостаточным развитием несырьевых секторов. При резком изменении цен на сырье высокий уровень ненефтяного дефицита повлечет снижение государственных доходов, ухудшение платежного баланса, обесценение национальной валюты и импортную инфляцию. Высокие показатели ненефтяного дефицита, кроме того что увеличивают уязвимость экономики от внешних факторов, являются неполными. Основной причиной большого расхождения между нашими расчетами и расчетами МФ РК является сумма прямых налогов от организаций нефтяного сектора, которые считаются МФ РК как ненефтяные налоговые доходы.
Основные риски и вызовы для бюджетной системы
Учитывая объем годового трансферта, который был определен заранее (3,6 трлн тенге), а также довольно благоприятные нефтяные котировки цен, предполагалось, что в 2024 году есть основания проводить контрцикличную политику и сдерживать рост расходов государства. Кроме того, в 2023 году рост расходов консолидированного бюджета составил 23,1% г/г, что было рекордным ростом, проявлением очень активной экспансионистской фискальной политики и во многом обеспечило экономический рост прошлого года — высокий, но неустойчивый.
Дефициты консолидированного бюджета, млрд тенге
По оценке Минфина РК:
По расчетам Halyk Finance:
За первые шесть месяцев расходы консолидированного бюджета выросли умеренно — на 3% г/г. Несмотря на это, нельзя сказать, что стала применяться контрцикличная политика, поскольку на фоне очень высокой базы прошлого года оснований наращивать госрасходы в этом году не было. Контрцикличная политика не была реализована, поскольку госрасходы активно финансировались за счет изъятий трансфертов из Нацфонда на фоне слабой собираемости налогов.
Кроме того, существуют основания полагать, что во втором полугодии расходы могут расти еще быстрее, принимая во внимание их цикличный рост именно в этот период, что приведет к необходимости поиска источников их финансирования и может усилить кризисные явления. На протяжении длительного времени наблюдаются перманентные проблемы, которые особенно усугубились в прошлом году и привели к кризису в бюджетной системе.
Налоговые поступления в бюджет находятся на низком уровне
На протяжении последних 15 лет наблюдается ситуация, когда налоговые доходы как процент к ВВП продолжают снижаться. Как отмечает отчет Всемирного банка (ВБ), это является существенным барьером на пути расширения бюджетных расходов для достижения устойчивого роста и развития. До 2008 года доля налоговых поступлений в государственном бюджете была довольно велика, достигая 26,3% в 2005 году. С 2006 года эта доля начинает стремительно снижаться, достигнув минимума в 2015 году на уровне 11,9%, поскольку в период 2006–2009 годов было принято решение об очень существенном снижении ставок налогов. Это произошло на фоне активного роста экономики и оптимистичных прогнозов, вызванных, в первую очередь, высокими котировками на нефть.
В последние два года наблюдается некоторое улучшение, с 15,8% в 2023 году, но это все еще гораздо ниже, чем в странах ОЭСР (34%).
Мы уже не раз останавливались на проблемах налогово-бюджетной системы страны, отмечая, что она в текущий момент находится в кризисе, вызванном низкой долей ненефтяных налоговых доходов к ВВП. По мнению ОЭСР, у этой проблемы в Казахстане следующие причины: сравнительно низкие ставки налогов, узкая налоговая база, высокий уровень теневой экономики и наличие большого объема налоговых льгот.
Низкая собираемость наблюдается по двум самым крупным видам налогов — КПН и НДС, совокупная доля которых в налоговых поступлениях госбюджета выше 50%. За полгода планы по ним были выполнены только на 72% (НДС) и 87% (КПН). В республиканском бюджете цифры по КПН еще более скромные — за первые шесть месяцев 2024 года план по КПН был выполнен на 71%, что, вероятно, связано с избыточным авансированием КПН будущего периода в 2023 году для выполнения плана по налоговым поступлениям.
Снижение ставок налоговых доходов после 2005 года обосновывалось как меры для решения проблем с диверсификацией экономики, для выхода бизнеса из «тени» и для повышения инвестиционной привлекательности Казахстана. К сожалению, реального прогресса по этим направлениям не произошло, а ненефтяные доходы бюджета резко снизились, что привело к его несбалансированности.
Неналоговые поступления все эти годы росли слабо даже в абсолютном выражении, и они составляют весьма незначительную часть совокупных доходов бюджета. Поэтому основным дополнительным инструментом, используемым правительством для финансирования дефицита бюджета, стали трансферты из НФ.
Трансферты из НФ в бюджет постоянно увеличиваются
На протяжении многих лет дефицит бюджета страны финансируется из неналоговых поступлений, а именно прямых трансфертов из Национального фонда, где аккумулируются поступления от экспорта природных ресурсов. Это обычная практика для нефтедобывающих стран — балансировать расходы бюджета за счет нефтяных доходов. В то же время для таких стран критически важно определить якорь фискальных правил, поскольку он способствуют обеспечению согласованности и доверия к бюджетной системе.
Разница между общими государственными расходами и ненефтяными фискальными поступлениями, или ненефтяной фискальный дефицит, является одним из основных видов таких якорей. Хотя ненефтяной дефицит применяется в Казахстане, он не является якорем фискальной политики Казахстана. Как мы отмечали ранее, и как отмечают международные институты, существующие фискальные правила являются сложными, обременены несколькими ключевыми показателями, кроме ненефтяного дефицита, и фактически мало подходят для сглаживания экономических циклов. Кроме того, недооценка ненефтяного дефицита, а также сохраняющиеся высокие показатели продолжают стимулировать финансирование этого дефицита за счет изъятий из НФ.
Высокий уровень изъятий для финансирования дефицита бюджета наблюдается на протяжении многих лет. В последние годы хорошая попытка соблюдать контрцикличные фискальные правила была предпринята только в 2018 году, когда объем трансфертов составил 2,6 трлн тенге, или 4,2% к ВВП, однако уже в следующем, 2019, году они снова были нарушены. Пандемия COVID-19 вполне правильно вызвала вынужденные изъятия для смягчения последствий кризиса и недопущения резкого ухудшения уровня жизни населения в 2020 году.
Однако в последующие годы, несмотря на относительно стабильные внешние условия и высокие цены на нефть, объем трансфертов оставался на необоснованно высоком уровне, то есть вместо контрцикличной бюджетной политики приводилась процикличная. В абсолютном выражении рекорд был поставлен в прошлом, 2023, году, когда вместе с гарантированным и целевым трансфертом в бюджет в виде дивидендов поступили средства от продажи акций АО «КазМунайГаз» на сумму 1,3 трлн тенге, что сделало общую сумму трансфертов из Нацфонда в бюджет — 5,3 трлн тенге.
Несмотря на некоторую понижательную динамику последних лет доли трансфертов в доходах республиканского бюджета, почти треть доходов за первые шесть месяцев 2024 года были сформированы за счет изъятий из НФ, во многом из-за недостаточности налоговых поступлений для покрытия быстрорастущих расходов бюджета. Относительно доходов республиканского бюджета уровень изъятий сильно варьировался с 2012 года. Пика показатель достиг в 2017 году, когда изъятия из НФ сформировали практически 46% доходов госбюджета. В 2023 году он составил 28%, что на первый взгляд показывает снижение, однако трансферты относительно ВВП все эти годы продолжают оставаться высокими, и за первые полгода 2024 их доля к ВВП составила уже 5,3%.
Даже такой верхнеуровневый анализ показывает, что бюджет страны очень сильно зависит от сырьевых доходов, несмотря на прилагаемые в последние годы усилия. Эти усилия, в частности, включают контрцикличные фискальные правила, которые должны играть ключевую роль в фискальной политике стран-экспортеров сырьевых ресурсов. Однако слабая дисциплина исполнения бюджетных правил, частые корректировки в сторону повышения расходов практически свели на нет попытки усовершенствовать фискальную систему страны.
Кроме того, можно заметить следующую тенденцию: в то время как в кризисные времена, например, во время пандемии COVID-19 или шокового снижения цен на нефть в 2015 году, правительство наращивает расходы и изъятия из НФ согласно контрцикличным правилам, в благоприятные времена, когда цены на нефть высокие, не наблюдается соответствующего сокращения изъятий. То есть фактически бюджет из года в год продолжает оставаться «кризисным», попытка в последние годы снизить изъятия наблюдалась только единожды — в 2018 году.
Такая продолжающаяся динамика по формированию доходной части республиканского бюджета за счет высоких изъятий привела к устойчивой и усиливающейся трансмиссии роста государственных расходов в экономический рост. Так, исследование ВБ отмечает, что однопроцентный рост госрасходов приведет к 0,7% росту ненефтяного ВВП через год и на 0,9% — через два года.
