Жергілікті өзін-өзі басқару

Бұл материалда жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастырудың ортақ қағидалары қаралады және олар ашық дереккөздерге негізделген.

Қазақстанның басқару құрылымын дамыған Батыс елдерімен салыстырар болсақ, бір маңызды ерекшелікті байқаймыз — бұл оларда жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің шын мәнінде дамығандығы. Ал бізде оны мүлде жоқ деуге болады.

Милтон Фридманның «Капитализм және бостандық» еңбегіне сүйенсек, мемлекет біздің бостандығымызға қауіп төндірмес үшін оның өкілеттігі шектеулі және барынша жан-жақты үлестірілген болуы керек. Билік тармақтары бөлінген болуы тиіс әрі шынайы билік аумақ бойынша таратылуы керек. Бұл өте маңызды әрі аумағы үлкен мемлекеттер үшін ауадай қажет.

Биліктің осы жүйесін құру қағидасын «төменнен жоғары» деп атауға болады. Яғни төменгі деңгейден жоғарыға қарай өкілеттікті бөліп табыстау жүріп отырады. Бұл былай көрініс табуы мүмкін. Мемлекеттің бүкіл аумағы кішірек округтерге бөлінеді (Францияда бұл — коммуналар). Округ ауданы мен ондағы халық саны сол жердің сипатына байланысты. Ауылдық жерде бұл аумағы үлкен, халық саны шағын елді мекен, ал қалада жер көлемі аз, бірақ халық тығыз шоғырланған округ болуы мүмкін. Округтің аумағын анықтаған кезде оның басқарылушылығы да ескеріледі. Басқарушылық деп оның басшысы санаға қонымды бір уақыт ішінде округты аралап, бар мәселені көзбен көріп, шеше алатындай, ал округ тұрғындары болса, оның тұрмыс-­тіршілігіне қатысты мәселелерді (әдетте бұл коммуналдық мәселе, жол жөндеу, қоқысты шығару, аумақты абаттандыру) тікелей орындауға табыстап, оның жүзеге асуына баға бере алатындай болғанын айтып отырмыз. Құрылым жағынан бұл ескі кеңестік үй басқармасына ұқсайды. Тек айырмашылығы лауазымдардың сайланбалы болуында.

Бір жағынан, шағын округке тұрғындардың тұрмыс-­тіршілігіне қатысты барлық мәселені жүктеу мүмкін емес болса, екінші жағынан, ол округті кеңейте де алмайсыз, себебі оның басқарылушылығы жоғалады. Сол үшін құрылымға басқарудың жоғарғы деңгейін енгізуге тура келеді. Ол жаққа округ деңгейінде тиімсіз шешілетін сұрақтар (денсаулық сақтау, білім беру, мәдениет, құқық қорғау, төтенше жағдай, т. б.) жіберіледі. Басқару деңгейлерінің саны бірнеше, тіпті елді мекенде олардың саны қалаға қарағанда көбірек болуы да мүмкін. Әрбір жоғарғы деңгей төменгі деңгейде тиімсіз шешілетін сұрақтарды қарастырады. Әрбір жоғарғы деңгей бірнеше төменгі деңгейді біріктіреді.

Әдетте әрбір деңгейдегі басқару сайланбалы болады. Кеңес те, әкім де сайланады (кейбір жүйеде тек Кеңес қана, ал әкімді Кеңес мүшелері сайлайды). Яғни сайлаушылар әр деңгейдегі атқарушы билікті де, өкілдік билікті де сайлайды. Мұндағы маңызды қағида: жоғарғы деңгейдің төменгі деңгейден қандай да бір өкілеттікті алып қою мүмкін емес. Төменгі деңгей кейбір міндеттерін жүзеге асыруды жоғарғы деңгейге табыстай алады (егер олардың атқарылуы жоғарғы деңгейде әлдеқайда тиімді болса). Бірақ жауапкершілік берілмейді. Жалпы алғанда, ешқандай жоғарғы деңгей төменгі деңгейді басқара алмайды. Тек жұмысты үйлестіру ғана жүреді. Тіпті кейбір елдерде төменгі деңгейдегі Кеңестің кейбір мүшелері автоматты түрде жоғарғы деңгейдегі Кеңестің мүшесі атанады. Кейбір батыстық демократияларда атқарушы билік деңгейлерінің бір бөлігі тағайындалады. Бұл басқарушылықты жақсарту үшін жасалған дей аламыз.

Әрбір деңгейдегі қаржыландыру жергілікті бюджетке сәйкестендіре отырып, республикалық бюджеттен жүреді. Ақша ешбір транзитсіз тікелей тиесілі жергілікті деңгейге жіберіледі. Бұл жерде округтер арасында қаржы үлестірудің әділетті механизмін сипаттау қиынға соғады. Ол жан басына, аймақтық ерекшеліктерге, әрбір аймақтың ортақ бюджетке үлес қосуына сәйкес негізделуі керек. Бұл жерде бюджеттің «жоғарыдан төмен» емес, «төменнен жоғары» қағидасын қалыптастыру маңызды. Ақша онсызда жетпей жатады, демек әрбір деңгейде бюджет үшін «шайқас» жүреді. Бұл өте маңызды, себебі билік әрдайым адамдар үшін қандай шығындар маңыздырақ екенін шешкісі келіп тұрады. Адамдар да, билік те шартты түрде төменгі деңгейде өмір сүретіндіктен (басқарудың жоғарғы деңгейінде ешкім өмір сүрмейді, бұл тек абстрактілі құрылым ғана), барлық ақша қоғамның мүддесі үшін жұмсалады. Сондықтан баршаға бірдей өркендеу жолында қоғам өзін неден айыратынын өзі шешу керек.

Бұл өте қиын міндеттердің бірі екені шүбәсіз, оның шешілмеуі мемлекеттің дамуын белгілі бір уақытқа тежеуі мүмкін, бірақ бұл жолды басынан аяғына дейін жүріп өту маңызды. Мұндай күрделі үлестірудің ең маңызды тұстарының бірі — жемқорлық қатерінің төмен болуы. Өйткені аталған жүйе есептердің ашық болуын талап етіп, бюджеттің орталықтандыруын қарастырмайды (бүкіл елге таралатын тендерді жеңіп алу мүмкін емес, оны тек белгілі бір округте ғана жеңу мүмкін болады). Алдын-ала айта кетейін, тұтас елдің бюджетін қалыптастыратын осы жүйені енгізу кезінде, аймақтардың даму деңгейінің біркелкі емес екенін ескеріп, бұл сәйкессіздікті реттейтін бюджет ережелерін қалыптастыру керек. Аймақтар инфрақұрылымдық, мәдени, білім және медициналық жағынан біркелкі болмауы мүмкін. Бұл жерде критерийлер нақты әрі мерзім шектеулі болуы қажет. Маған келсек, қаржыны қайта үлестіру өзіме ұнамайды. Орталықтандырылған құрылымдар мен жалпы мемлекеттік міндеттерді қаржыландыруға жұмсалатын қаржының бір бөлігін аймаққа қалдыру мүмкіндігін берсе дұрыс. Сөз болып отырған әдіс орталықтағы органдарға бюджетті шоғырландырып, өз бетінше (соның ішінде өзін қамтамасыз етуге де) жұмсауға мүмкіндік бермейді.

Қазақстанда аймақтар арасында мәдени инфрақұрылымның әркелкі дамуы қатты байқалады, бұл өз кезегінде халықтың мәдени деңгейіне әсер етеді. Мәдениетті қаржыландыруды әрбір жергілікті бюджеттің жеке тармағы етіп, оны ЖІӨ-ге байлау керек. Ғылыммен де солай жасаған жөн, бірақ бұл жағдайда деңгей бойынша бөлу азғантай-ақ болады.

Орталықтандырылған мемлекеттік органдарда жетекшіні тағайындау (мәселен, құқық қорғау саласында) «төменнен жоғары» қарай («жоғарыдан төмен емес») жергілікті өкілеттік орган арқылы жүруі тиіс. Сондай-ақ жергілікті құқық қорғау органдары үшін қажет бюджет те тек тиесілі басқару деңгейінде ғана бөлінеді. Көптеген елдерде муниципалды милиция бар, ол жергілікті өкілеттік органға, әкімге есеп береді және солар арқылы тағайындалады.

Азаматтық билік органдарының (денсаулық сақтау, білім беру, мәдениет) жетекшілерін тиісті деңгейде орталықтың ешбір қатысуынсыз Кеңес немесе әкім тағайындайды.

Аймақта жұмыс істейтін ұлттық қауіпсіздік органдары тек заңға сай жұмыс істеуі керек. Олардың құқығы заңда нақты бекітілуі тиіс. Іс жүзінде олар адамдардың күнделікті өміріне араласа алмайды. Негізгі міндеті — мемлекеттік құрылыстың негізін сақтау. Олар тұрмыстық та, қылмыстық та, экономикалық та қылмыстармен айналыспауы қажет.

Бұл жүйенің жүзеге асырылуы өте қиын мәселе. Қазақстанды алсақ, Алматыда пилоттық жоба жасауға болады. Басқаларға қарағанда әлдеқайда саясиланған, азаматтық белсенділер көп тұратын қала. Шынайы жергілікті өзін-өзі басқаруға кезең-­кезеңімен өту үшін бағдарлама дайындауды ұсынуға болады. Ол жерде қала аумағын төменгі деңгейдегі округтерге бөліп қарастырып көруге болады (айта кетейін, тым ірі болуына байланысты қазіргі сегіз ауданға бөлу жеткіліксіз). Мәселен, 2,2 млн халқы бар Париждің жер аумағы 105 км2, 20 округке бөлінген. Ал екі миллион халқы бар Алматының жер аумағы 683 км2. 30–40 округқа бөліп, оларды қазіргі сегіз ауданға біріктіруге болады. Кейін әрбір округтің басқару құрылымын бекітіп, әрбір бағыт бойынша қалалық, аудандық және жергілікті әкімдіктер арасында функцияларын алдын-ала үлестіру керек. Осыдан кейін бюджет есептеліп, деңгейлер арасындағы қызметкерлер құрамы қайта бөлінеді. Басқару аппаратының жалпы саны артуы да мүмкін. Дайындық кезеңінен кейін бұл жүйені жүзеге асыруға кірісу керек, әзірге сайлаусыз. Бір жыл жұмыстан кейін барлық деңгейдегі өкілдік және атқарушы билікті сайлауға кірісе берсе болады.

Мүлік иелерінің бірлестігінің (МИБ) жұмысын жақсартуға ерекше назар аудару керек. Оны жергілікті өзін-өзі басқаруға себепкер болатын элемент ретінде қарастырған дұрыс. Қазірден бастап оның шеңберінде ұйымдастыру және өзара әрекеттесу механизмдерін сынап көріп, азаматтық белсенділік пен қоғамың сауаттылығын арттыру үшін де пайдалануға болады. Бұған қоса МИБ қызметін реттейтін заңнаманы бір қарап шығып, оның жұмыс істеуінің ашықтығы мен өзектілігіне қатысты қажет өзгерістерді енгізу керек.