Новая Конституция Казахстана: как изменится местное самоуправление

Продолжая тему о важнейших преобразованиях в связи с принятием новой Конституции страны, обращаюсь к разделу IX «Местное государственное управление и самоуправление».

В Казахстане было несколько попыток совершенствования органов местного самоуправления, не все из них увенчались успехом.

Если посмотреть на нынешнюю модель управления, она строится на четкой нисходящей модели управления от высших органов к низшим. Аким области — аким района — аким сельского округа. Все потоки принятия решений проходят сквозь этот исполнительный туннель. Гражданские институты, бизнес, предприятия, учреждения находятся вне, их привлекают только в рамках, можно сказать, декоративных институтов типа «общественные советы».

Новая Конституция предусматривает возможность для реализации местной воли через маслихаты, мажоритарные выборы депутатов, а также напрямую — через органы местного самоуправления (статья 91, пункты 1,2). Это важный потенциал новой Конституции, который позволяет выстроить человекоцентричную, коммуно-ориентированную модель местного госуправления.

Суть такой системы заключается в том, что дает возможность перехода от исполнительной пирамиды к инклюзивной власти на местах.

В прессе уже высказывались мысли об устранении звена районных акимов и повышении роли акимов сельского уровня, которые становятся главами местных коммун, избираемыми из числа местного сообщества.

В такой системе существуют следующие элементы:

1. Глава области, который отвечает за реализацию национальных и региональных программ развития на данной территории. Он — представитель президента и правительства, отвечающий за продвижение модернизации и реформ на местном уровне. Для этого у него существует достаточно инструментов, имеется свой аппарат управления, возможно, постоянные или временные инспектора на местах, отвечающие за реализацию конкретных задач или усиливающих контроль в кризисных точках.
2. Городские муниципалитеты. Это также самоуправляемые институты, отвечающие за поддержание городов, поселков городского типа. Они заключают контракты с правительством в рамках обеспечения своего развития. Управление города осуществляется мэрами и городскими советами, у которых четкое разделение функций. Глава области может направлять своего инспектора для оказания влияния на городские муниципалитеты в рамках собственной компетенции.
3. Массив самоуправляемых организаций, включая предприятия, университеты, учреждения, сельхозформирования, наконец, КСК, ОСИ и т. д. Данные институты участвуют в управлении посредством делегирования кандидатов в маслихаты через выборы, через советы, через обращение в госорганы. Для защиты их интересов функционирует система судебных и правоохранительных органов. Они зависят от местного населения. Соответственно, главный полицейский, местный судья или хотя бы один член судебной коллегии избирается населением. Правоохранительные органы должны защищать интересы местного населения. Это главный принцип.
4. Местная коммуна, сельские населенные пункты. Это базовая административно-территориальная ячейка, которая самоуправляется. Она решает вопросы местного значения. Она принимает решения, вступает в отношения с правительственными и региональными структурами.

Как видим, нет районного уровня.

Для постсоветского сознания, конечно, сложно представить, как вся эта система будет работать, когда пропадает иерархичность. Ведь это система распределенной власти и функций. Потому что мы привыкли работать так, когда спускаются приказы сверху. Но это лишает местный уровень самостоятельности. Они не видят, что могут сами что-то решать и потому уходят в пассивный паттерн и не включаются в решение местных проблем.

Как представляется, изменение структуры управления на местах, повышение роли органов местного самоуправления, позволит повысить готовность граждан населенных пунктов к решению местных проблем, а также устойчивость и сопротивляемость угрозам и рискам там, где они возникают, к чрезвычайным ситуациям любого происхождения и характера. При этом правительство имеет достаточно возможностей для реализации программ территориального развития посредством соглашений с городскими муниципалитетами и местными коммунами.

Мэры муниципалитетов избираются так же, как городские советы, главы местных коммун. Маслихаты при этом выполняют роль двигателей интересов местных сообществ на региональном уровне. Принцип мажоритарных выборов здесь будет помогать.

Такая система отражает международные тенденции и наши исторические основы. У некоторых это может вызвать отторжение, как будто она возвращает к родовому управлению. Но мы видим, что в Узбекистане, Турции эти подходы работают и работают хорошо, добиваются прогресса в развитии местных территорий.

Система местного самоуправления требуется для того, чтобы обеспечить эффективность территориальной политики. Мы каждый год сталкиваемся с одной и той же проблемой — паводки. Исполнительные органы работают в данном вопросе с той или иной степенью быстроты и эффективности.

Мировой опыт показывает, что работа с чрезвычайными ситуациями — это комплекс действий, включающий в первую очередь развитие местного потенциала. На местном уровне создаются добровольные силы ЧС.

Наверно, надо говорить о комплексной готовности населения на местах к любым рискам и угрозам природного, стихийного, чрезвычайного, техногенного, военно-гражданского характера.

Противодействие преступности на местах — это тоже вопрос местного сообщества. Сегодня это функция полиции. Правоохранительные органы не зависят от местного сообщества. Они встроены в вертикально-иерархическую модель управления, для них важнее приказы сверху, чем сигналы с местного уровня. Отсюда проблемы с местными криминальными авторитетами, безнаказанности любителей быстрой езды, «шашечников» и т. д.

Перечень проблем местного значения можно продолжать, вопрос здесь не только в кадрах, пассивности населения, нравственности, но главным образом в том, как выстроена система управления. Наши попытки осуществлять реформы через выборы пока не приводит к ожидаемым изменениям, институциональная композиция власти на местах пока не способствует тому, чтобы процесс управления был эффективным.