Политика структурной перестройки экономики

Исторически политика структурной перестройки экономики позволяла многим странам, добившимся прогресса в экономическом развитии, развить перспективные отрасли, достичь результатов, впоследствии названных экономическим чудом. Учитывая вышесказанное, мы являемся большими сторонниками того, чтобы политика структурной перестройки экономики имела место быть. 

Для системного понимания необходимо исходить из того, что экономика есть не что иное, как портфель проектов. Чем больше более доходных и более производительных проектов в портфеле под названием «экономика», тем больше производительность и доходность экономики. Задача страны заключается в том, чтобы увеличить количество новых высокодоходных и высокопроизводительных проектов, а также повысить доходность и производительность уже имеющихся проектов.

Результатом политики структурной перестройки экономики, создающей стимулы для новых инвестиций, станет поэтапный переток ресурсов (человеческих, финансовых и прочих) в секторы с ВДС либо в новые проекты с последними технологиями, более высокой капиталовооруженностью и производительностью труда.

Инструменты политики

Инструменты поддержки могут быть разнообразными, но все они сводятся к тому, что создаются дополнительные доходы для проектов в отобранных приоритетных сегментах либо уменьшаются их расходы, – ни больше ни меньше. Как работает стимулирование? Инвесторы принимают решение на основе значения ожидаемой доходности проекта в расчете на принимаемый инвесторами риск. Если инвестор отказывается от перспектив инвестирования в страну, это означает, что либо ожидаемая доходность является недостаточной, либо подразумеваемые риски являются высокими и недостаточно компенсируются ожидаемой доходностью. Стимулирующие меры направлены на то, чтобы повысить значение доходности проектов. Как отмечалось ранее, это достигается за счет повышения доходов либо уменьшения расходов проектов. Разумеется, вторую часть мер, которая направлена на уменьшение рисков инвестирования, также необходимо использовать, тем более что такой инструмент бесплатен, не предполагает государственных расходов и приводит к созданию менее рисковой и более благоприятной среды.

В целом то, какие именно инструменты поддержки используются, не является принципиальным для инвестора. Для получателей поддержки принципиальными и важными являются три основные составляющие, являющиеся столпами системы стимулирования: размер поддержки, условия получения поддержки, а также степень надежности получения поддержки. Несоблюдение столпов, то есть недостаточный размер поддержки, усложненная процедура получения поддержки, непрозрачность и низкая степень надежности получения поддержки, в итоге приведет к падению действенности стимулирующих мер. 

Большинство инструментов поддержки запрещены международными соглашениями. Так, участие в ВТО, Таможенном союзе накладывает ограничения на использование различных инструментов поддержки. Необходимо учитывать подобного рода ограничения при формулировании инструментария поддержки в рамках политики структурной перестройки экономики. Для нас непринципиально, какие именно инструменты будут использоваться. 

Кого поддерживать?

Наиболее популярные критерии определения приоритетных секторов в мировой практике – это, во-первых, конкурентоспособность: наличие сравнительных конкурентных преимуществ страны в настоящем либо факторов развития конкурентоспособности в будущем.

Как отмечается в докладе МВФ по стране №11/151, это потребует, чтобы более высокая доля добавленной стоимости нефтяного сектора использовалась для среднесрочного развития несырьевых секторов. Эта цель в значительной степени зависит от хорошо разработанной стратегии, которая должна способствовать экономической диверсификации, основанной на сравнительных преимуществах Казахстана, и от улучшения перспектив для долгосрочных иностранных инвестиций.

Во-вторых, высокая добавленная стоимость: секторы с ВДС либо несырьевые экспортные секторы, в-третьих, экспортная ориентированность сегмента и, последнее, мультипликативный эффект для остальной экономики.

Приоритетные секторы не должны превышать 10–15% несырьевой экономики, в противном случае теряется эффект поддержки для приоритетных сегментов. При поддержке всех не поддерживается никто. Сегодня, к примеру, по нашей оценке, в число приоритетных вошли не менее трех четвертей несырьевых производственных отраслей, что по факту означает размытость приоритетов. Но самое страшное – поддержка широкого списка секторов всегда негативно влияет на по-настоящему приоритетные секторы.

Отбор приоритетных отраслей должен производиться на основе выработанных критериев, а количество приоритетных сегментов должно быть ограниченным. Отбор приоритетных секторов предполагает глубокий анализ отраслей, их перспектив, оценку сравнительных преимуществ страны на данный момент и в динамике. Мы не хотели бы, чтобы приоритетные секторы были определены, так как высока вероятность определения неверных сегментов, а негативный эффект ошибки значителен. 

Приоритетные секторы не должны превышать 10–15% несырьевой экономики, иначе теряется эффект поддержки

Мы предлагаем оказывать поддержку экспортно ориентированным несырьевым проектам. Все остальные проекты не заслуживают поддержки в рамках политики структурной перестройки экономики во благо самого же государства.

Таким образом, приоритетные проекты должны определяться рынком. А критерием их идентификации станет весьма практичный и объективный показатель – «экспортоспособность» проектов.

Поддерживаемый программой экспортный проект должен производить и экспортировать конечную готовую продукцию, не являющуюся сырьем вне зависимости от количества пройденных переделов. Соответственно, сырьевая продукция, в том числе прошедшая переделы, которая является сырьем (не путать с термином «комплектующий») для производства другой продукции, не должна попадать под программу.

Что необходимо?

Столп №2 «Условия получения поддержки» и столп №3 «Степень надежности получения поддержки»

Инвестор должен иметь возможность оценивать вероятность получения государственной поддержки до осуществления значимых вложений с его стороны. Инвестору необходимо «на берегу» гарантировать (подписывать при необходимости соглашение о предоставлении поддержки), что в случае выполнения им заранее известных, понятных ключевых условий (запуск проекта в установленные сроки, поддержание экспорта на уровне выше установленного минимального уровня) проект автоматически получит поддержку от государства. Факт предоставления субсидий не должен быть привязан к субъективным факторам, таким как решения отдельных органов, комиссий, лиц. Неопределенность, опасения субъективизма для инвестора в значительной степени негативно отражаются на стимулирующей роли программы. 

Столп №1 «Размер поддержки»

Стоимость поддержки должна составить 30% инвестиционных затрат (реальная стоимость субсидий будет меньше с учетом временной стоимости денег), это ориентировочно повысит IRR проекта на четверть. Компания получает ежегодные субсидии, до тех пор пока сумма субсидий не составит 30% инвестиционных затрат. Субсидирование предоставляется только в годы, в которые выполняются условия получения поддержки: запуск проекта в срок, поддержание экспорта на уровне выше установленного. Для получения ежегодных сумм субсидий проект должен поддерживать экспорт на уровне выше 20% мощностей, при этом сумма годовых субсидий равняется 10% доли экспорта в дальнее зарубежье к мощностям проекта и 5% доли экспорта в ближнее зарубежье к мощностям проекта – при экспорте в дальнее зарубежье на уровне 60% от максимальной мощности годовая сумма субсидий составит 6%. Компании будут заинтересованы в скорейшем запуске проекта, а также максимизации доли экспорта в целях скорейшего получения ежегодных субсидий.

Приведенная стоимость поддержки должна быть значительной, так как Казахстан уступает другим странам по многим параметрам привлекательности страны для иностранных инвестиций, включая такие параметры, как небольшой внутренний рынок, относительно высокие заработные платы, завышенный курс валюты вследствие нефтяного сектора, дальность от океанов и так далее. Это является еще одним аргументом, почему страна должна сфокусироваться только на приоритетных секторах. Иначе финансовых ресурсов страны будет недостаточно. Республика должна выбрать узкий перечень приоритетных важных секторов и оказывать им значимую поддержку.

Страна должна быть готовой к масштабному субсидированию – общий пул субсидируемых проектов минимум $2–3 млрд в год. Такой относительно небольшой пул проектов недостаточен и является минимальным для структурной перестройки экономики. Очевидно, что поддержка меньшего пула не возымеет никакого действия на структуру экономики страны.

Оценка расходов и эффект программы

Для стимулирования ежегодного создания новых экспортно ориентированных проектов в размере $3 млрд необходимы финансовые средства в размере $750–900 млн в год, что немногим меньше 0,5% ВВП Казахстана. 

Положительный эффект подобной программы чрезмерно сложно измерить, свидетельством чего является имеющийся в мире опыт. Главной сложностью в измерении положительного эффекта для страны является трудность оценки успешности программы в стимулировании новых проектов, а также трудность оценки успешности самих проектов. Эффект программы будет в значительной степени разниться в зависимости от того, какого успеха добьются проекты, каким окажется мультипликативный эффект для экономики, каким окажется влияние на качество трудовых ресурсов в стране, а также станут ли проекты успешным примером для создания новых проектов. Несмотря на то что положительный эффект крайне сложно оценить и представить в зримых рамках, мы тем не менее верим, что стране стоит попробовать воспользоваться таким шансом взращивания новых экспортных проектов на территории республики. 

Принцип альтернативности

Учитывая вышеизложенное, предлагаю ввести термин «принцип альтернативности», смысл которого заключается в том, что при поддержке отобранных отраслей состояние других отраслей ухудшается, то есть отрасли альтернативны друг другу – это осознает далеко не каждый экономист. 

Созданные государством стимулы приводят к росту конкурентоспособности отобранных сегментов и росту инвестиций в них, что в итоге приводит к росту чистого экспорта в рамках отобранных сегментов – сокращается импорт либо увеличивается экспорт. Итогом становится эффект усиления валюты, что и приводит к негативному влиянию для отраслей, которым поддержка не оказывается. 

Наглядным примером негативного влияния на оставшуюся экономику является «голландская болезнь», когда успешность сырьевой индустрии приводит к усилению валюты и росту локальных издержек и негативному влиянию на все остальные отрасли.

«Помощь государства отобранным отраслям, как правило, является неудачной антикризисной политикой, потому что она осуществляется в ущерб остальным отраслям» (отрывок из документа по австралийской экономической политике) / «Government assistance to selected industries generally makes for poor «crisis policy», because it comes at the cost of penalizing unassisted activities».

Следование принципу альтернативности означает:

Первое. Подход, направленный на взращивание и усиление желанных секторов и ослабление нежеланных секторов, лежит в основе современных продвинутых экономических политик. К примеру, наиболее развитые европейские страны не желают видеть в структуре своих экономик грязные производства, производства с низкой добавленной стоимостью, так как их присутствие в их экономиках приводило бы к падению конкурентоспособности других секторов, а также отвлечению ресурсов, в том числе человеческих, финансовых, на нежеланные отрасли. 

Второе. Политика импортозамещения также должна учитывать, что замещение импорта в сегментах, где страна не сможет эффективно, конкурентно производить товары, а также в сегментах с низкой добавленной стоимостью нецелесообразно. Более того, такое импортозамещение может негативно влиять на оставшиеся секторы по упомянутым выше причинам. Традиционная американская экономическая модель предполагает не поддержку, а ускорение банкротства неэффективных производств, с тем чтобы прекратить «съедание» стоимости неэффективными компаниями и высвободить ресурсы, потребляемые неэффективными проектами. К 1980-м годам восточноазиатские «тигры» практически полностью покончили с субсидиями неэффективным компаниям. До этого в странах применялась практика субсидирования неэффективных компаний.

И третье. Необходимо не путать неэффективные, неконкурентные компании с конкурентными компаниями, которые испытывают временные трудности по различным причинам. Им также не нужно оказывать поддержку. Однако в отличие от неконкурентных компаний конкурентные компании не исчезают, а лишь реструктурируются, банкротятся и впоследствии вновь возобновляют свои операции. 

В докладе МВФ по стране №10/241 отмечается, что накопление сбереженных доходов от нефти в НФРК следует по-прежнему использовать для ограничения роста реального курса, связанного с нефтью, тогда как планируемые структурные реформы должны повысить производительность и конкурентоспособность в ненефтяных отраслях.

Политика структурной перестройки экономики является одним из способов преобразования нефтяного богатства республики в другие формы богатства. По факту мы не наблюдаем, что на данный момент созданы действенные механизмы привлечения инвестиций в приоритетные секторы. Мы также не наблюдаем того, чтобы было отобрано узкое количество по-настоящему приоритетных секторов, на которых должен быть поставлен фокус. 

В Казахстане имеется большой потенциал повышения производительности за счет населения, занятого в низкопроизводительных сегментах, прежде всего населения на селе, а также населения, занятого в неорганизованной торговле. Рост количества проектов с высокой производительностью будет способствовать поэтапному росту доли населения, занятого в высокопроизводительных сегментах.

Помощь государства отобранным отраслям, как правило, является неудачной антикризисной политикой

В то же самое время мы были бы рады появлению инструментов стимулирования в рамках программы структурной перестройки экономики, которые бы: первое, действовали в отношении узкого сегмента приоритетных проектов, к которым относятся экспортные несырьевые проекты с высоким переделом, в совокупности не превышающие 5% несырьевой экономики. Второе – предполагали значительные субсидии для проектов, приведенная стоимость которых находилась бы на уровне 20–25% стоимости проектов. Третье – находились вне зависимости от решений лиц и комиссий, что гарантировало бы получение инвестором субсидий в случае выполнения установленных условий в части: создания проекта в приоритетной отрасли, запуска проекта в оговоренные сроки, вывода проекта на заранее установленный уровень загрузки, доведения экспорта до заранее установленных уровней. И, в-четвертых, в совокупности стимулировали создание приоритетных экспортно ориентированных инвестиций общим объемом около $2–3 млрд в год.

Не факт, что страна вовсе сможет заниматься стимулированием приоритетных инвестиций в свете вступления в ВТО и прочие торговые и интеграционные объединения. Развитые страны налагают ограничения на стимулирование. В итоге борьбу за международные приоритетные, «нужные» инвестиции выигрывают не те страны, которые оказывают наибольшую экономическую поддержку (потому что поддержка попросту ограничивается), а те страны, что предоставляют инвестициям благоприятные условия работы: благоприятный инвестиционный климат, дешевые трудовые ресурсы, качественный человеческий ресурс, транспортная близость к рынкам сбыта. 

Наличие запрета на различные формы экономического стимулирования международных приоритетных инвестиций является ключевым фактором, почему стране тяжело будет структурно перестроить экономику вследствие наличия ограничений в стимулировании инвестиций в экспортно ориентированные производства с высоким переделом.

Параллельно страна должна усиливать неэкономические инструменты стимулирования инвестиций, которые не могут быть запрещены ВТО. Об этом немного подробнее в другой публикации, посвященной иностранным инвестициям.