«Хороший человек» Vs. хороший институт

Политологи дали оценку конституционной реформе в Казахстане

Фото: Андрей Лунин

Нурсултан Назарбаев 25 января 2017 в своем спецобращении анонсировал конституционную реформу, призванную запустить процесс перераспределения полномочий между ветвями власти. Хотя о том, что это рано или поздно произойдет, было известно давно (изменения в Конституции должны были произойти в рамках «Плана нации – 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ», презентованного в мае 2015 на Астанинском экономическом форуме), прозвучало выступление президента довольно неожиданно.

Назарбаев давно славится умением «держать паузу» и переходить от слов к действиям уже тогда, когда этого мало кто ждет. Тем более что события последнего времени во внутренней политике свидетельствовали как раз об ужесточении, а не о либерализации. Практически все неноменклатурные кандидаты в депутаты маслихатов были по разным причинам отстранены от участия в выборах марта 2016 (в частности, из-за копеечных несоответствий по налоговым декларациям – причем даже в случае переплаты); организаторы «земельных митингов», несмотря на обещание акима Атырауской области (не говоря уже о том, что в итоге президент наложил мораторий на осуществление земельной реформы), получили большие сроки; сырой и противоречивый закон об обязательной временной регистрации внутренних мигрантов, приведший к давке и нескольким смертям в ЦОНах, так и не был отменен (хотя, судя по всему, выполнение его отслеживается не столь активно, как в первые дни).

По словам президента, суть реформы «состоит в серьезном перераспределении властных полномочий, демократизации политической системы в целом». Необходимость ее обусловлена тем, что «мир сегодня меняется на глазах», в Казахстане тоже «скорость и сложность общественных процессов нарастает» и нужно «создать запас устойчивости политической системы на многие годы вперед», поскольку «мы должны думать о том, как реагировать на глобальные и региональные вызовы, которые неизбежно поставит грядущая история перед нами». Назарбаев обозначил вектор развития государственного устройства страны как демократический, но подчеркнул при этом, что «копирования чужих моделей» не будет и «предлагаемая реформа опирается прежде всего на собственный опыт и потребности самого Казахстана». Он отвел месяц на всенародное обсуждение документа.

Обнародованный после этого проект поправок, разработанный рабочей группой и одобренный президентом, вызвал некоторое разочарование либеральной части общества: пункты, затрагивающие как раз перераспределение полномочий, оказались максимально «щадящими», а те полномочия, от которых отказывается президент (например, издание указов, имеющих силу закона), и без того не применялись уже длительное время. Эксперты на обсуждении в аналитическом центре «КИПР», с участием Центра политического анализа и стратегических исследований партии «Нұр Отан» пришли к выводу, что, «учитывая предстоящий транзит и назревшую необходимость качественных институциональных перемен, предложенный проект поправок не отвечает в полной мере ожиданиям экспертного сообщества и, возможно, населения в целом».

Джохар Утебеков
Фото: Андрей Лунин
Джохар Утебеков

Известный адвокат Джохар Утебеков считает, что общество просто слишком многого ждало от этой конституционной реформы.

«Я изначально ничего особенно не ожидал от поправок, но они прев­зошли даже мои пессимистичные ожидания своей несущественностью, – сказал собеседник Forbes Kazakhstan и предложил сравнить их, например, с конституционной реформой 2007: – Та реформа оказала колоссальное влияние на общественно-политическую, правовую, экономическую сферы жизни страны, как бы ее ни оценивали с точки зрения плюсов или минусов. Начиная с фактической остановки вынесения смертных приговоров и заканчивая тем, что прокуратура снова получила право самостоятельно вести уголовные дела (что стало огромным шагом назад). Или, если брать политические поправки, была исключена норма, запрещающая президенту быть членом политической партии, что тоже оказало огромное влияние на политическую обстановку в целом».

Нынешняя же реформа, на его взгляд, не содержит ни одного такого значимого шага.

«Некоторые поправки носят откровенно редакционный характер. Например, замена Службы охраны президента на Службу государственной охраны. Что это меняет? – спрашивает Утебеков. – Или поправка о том, что президент перепоручает правительству утверждать систему оплаты труда государственных служащих. Выйдите сейчас на улицу и спросите любого прохожего, даже самих госслужащих, волнует ли их, кто именно утверждает систему оплаты труда? Содержание – да, но не порядок утверждения. Здесь никакого перераспределения полномочий я не вижу. Что-то меняется по полномочиям президента в отношении роспуска маслихатов, но, как резонно заметил один специалист по конституционному праву, обсуждать это уже совсем несерьезно. В предложенных поправках очень много рядовых вещей, в том числе излишне зарегулированных, которые можно было спокойно и безболезненно перенести на уровень законов, пусть даже конституционных».

Эксперты также недовольны тем, что проект не содержит ни сравнительной таблицы изменений, ни объяснений по их обоснованию, не сопровождается сопутствующим законопроектом об изменениях в существующее законодательство. Но это и не удивительно: у рабочей группы было меньше двух недель, поскольку сама она была создана решением президента только 11 января.

Если стремительность происходящего еще можно как-то объяснить тем, что «время не ждет», то система сбора предложений – не через существующий в электронном правительстве портал «Открытые НПА» (нормативно-правовые акты), где есть возможность получения ответа от госоргана-разработчика, а путем отправки на электронный адрес администрации президента, не гарантирующим обратной связи – вызывает серьезные сомнения в том, что будет осуществлен реальный учет всего высказанного. Отследить это при закрытом отборе невозможно: СМИ освещают лишь некоторые, специально организованные для этого мероприятия и рекомендации. Автор этого материала тоже направила по указанному адресу письмо, однако не получила даже оповещения о том, что оно получено. Между тем законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти» должен поступить в мажилис уже в марте.

Айдос Сарым
Фото: Андрей Лунин
Айдос Сарым

Поскольку промежуточных отчетов по этому поводу администрация президента не делает, о разбросе мнений казахстанцев относительно того, что они хотят или не хотят видеть в своей Конституции, можно только догадываться. Из того, что попадает в СМИ, значимых предложений было несколько. Так, ряд граждан не устраивает нынешняя избирательная система, когда парламентариями становятся люди, за которых никто не голосовал. Они считают необходимым возврат к одномандатным округам наряду с партийными списками. Другие выступают против поправок в ст. 26, которая гарантирует неприкосновенность частной собственности не только гражданам Казахстана, но и «каждому», то есть негражданам, лицам без гражданства и пр. Председатель партии «Ак жол» Азат Перуашев высказывается за переход к однопалатному парламенту, депутат мажилиса Екатерина Никитинская – за подотчетность парламенту квазигосударственного сектора и Национального фонда.

«У нас квазигосударственный сектор, куда мы вливаем очень большие деньги из республиканского бюджета, Национального фонда, остается неподотчетным парламенту. Нам, наверное, нужно поднимать вопросы, чтобы это стало частью бюджета, потому что это народные деньги. Я знаю, что в западных странах, где есть аналоги Национального фонда, в открытом доступе просто прописано, в какие активы вложены эти деньги. У них есть определенная политика, социальные нормы, требующие неучастия, предположим, в инвестициях, связанных с терроризмом, финансированием компаний, которые наносят вред народу. Тем самым мы повысим доверие нашего общества не только к парламенту, но и к органам исполнительной власти», – сказала она на заседании депутатской группы Ассамблеи народа Казахстана.

Утебеков считает, что слабость казахстанской Конституции в том, что она стала излишне конкретизированной: «Для Основного закона важна стабильность. Я понимаю, что это набило оскомину, но американской Конституции третий век, а поправок было всего 27, то есть меньше, чем по одной в 10 лет. Мы же целыми блоками меняем… В 1995-м прописали, что судье достаточно иметь возраст 25 лет, через несколько лет передумали: решать людские судьбы должен человек с большим жизненным опытом. Я думаю, подобные вопросы можно спокойно обсуждать на уровне законов, не трогая Конституцию. Если для закона максимальная насыщенность и конкретика нужны во избежание его размытия и ложной интерпретации, то для нее это не всегда полезно. Конституция должна быть наиболее консервативным законом, чтобы в нее не упирались все реформы».

Однако конституционная реформа не самый значимый аспект происходящих процессов, считают политологи. «Конституция является только частью системы, при этом не самой надежной: ее постоянно меняют, корректируют, исходя из политической конъюнктуры, поэтому сама по себе она в условиях Казахстана не является гарантом долгосрочной политической стабильности», – говорит Досым Сатпаев, директор Группы оценки рисков. Его коллега Айдос Сарым считает, что это общая практика в Центральной Азии: «Посмотрите, как, например, в Узбекистане положение Конституции, по которому президентские полномочия до выборов нового президента должны перейти к спикеру парламента, было технически очень просто обойдено самоотводом последнего».

Экономист Жарас Ахметов видит в поправках желание президента дистанцироваться от принятия текущих управленческих решений. «В первую очередь – в экономике. Например, президент не будет больше утверждать стратегический план развития, этим займется премьер-министр. Сейчас по любому, самому маленькому поводу народ идет в аппарат правительства, канцелярию премьер-министра, а потом они передаются в администрацию президента, долго согласовываются, возвращаются назад… Вот этой текучкой он и не хочет заниматься. Что даст поправка? Гора бумаг на столе правительственных чиновников несколько осядет, решения будут приниматься более оперативно, например пять с половиной месяцев вместо шести. Но при этом президент не будет отвечать за провальные и непопулярные решения, – считает Ахметов. В то же время собеседник полагает: – А глубокий подтекст – это, конечно, тихий, постепенный транзит власти. Во что он выльется – лучше спросить у политологов, но процесс начался».

Досым Сатпаев
Фото: Андрей Лунин
Досым Сатпаев

Политологи согласны, что транзитный период взял старт и суперпрезиденская вертикаль несколько ослабляется. Однако они не думают, что перемены будут какими-то радикальными, если ситуация будет развиваться без форс-мажоров. «Перераспределение полномочий – это скорее политтехнологии, дескать, я не отвечаю за промахи правительства. Но при этом президент обозначил себя как системный арбитр. А таковой в принципе не может быть вне системы. Даже Дэн Сяопин в любом случае оставался теневым куратором, принимал стратегические решения и давал одобрение еще очень долгое время», – замечает Сатпаев.

Айдос Сарым уверен, что события в Узбекистане ускорили транзитные процессы: «Они заставляют сильно задумываться, и не только президента и его окружение. Любой человек, который будет после Назарбаева, не справится с тем объемом полномочий, который с 1995 возложен на главу государства. Одно время у него было реальное желание всем этим заниматься. Тогда, возможно, это действительно было оправдано. Сейчас Назарбаев понимает, что вся эта система бьет по нему, делает его в ответе за все. Его администрация чем только ни занимается – утверждает начальников районов, согласовывает программы и т. д. Понятно, что при такой централизации и объеме полномочий качество не обеспечивается. На самом деле со времени второго пришествия Карима Масимова было видно, что президент хочет максимально отдать хозяйственные дела правительству». Политолог считает, что некоторую роль здесь играют и международные обязательства по демократизации – сегодня, когда президент стал довольно активно участвовать в международной политике, что-то приходится выполнять.

Сатпаев видит в этом существенные риски: «Когда речь идет о возможных конституционных изменениях и серьезном переформатировании работы госструктур, первый вопрос, который возникает: а готовы ли к этому государственные структуры и сама политическая система? Президент почему- то уверен, что та система, которую он создал, по-прежнему работоспособна и ей можно передоверить определенную часть ответственности. На самом деле, считаю, эта система давно потеряла трудоспособность и передача новых полномочий правительству и парламенту может привести к еще большим проблемам».

С другой стороны, для того чтобы проверить устойчивость системы, надо это просто делать. Айдос Сарым полагает, что никаких стресс-тестов она еще не проходила: «Условно говоря, если сейчас какой-нибудь маленький район отключить от всех коммуникаций, нет уверенности, что он сможет функционировать без указаний сверху. Кстати, на этом фоне система, которую создал Ислам Каримов, возможно, более устойчива, потому что там есть неформальные институты в виде махаллей. Да даже криминальных структур, которые активно участвовали в том, чтобы транзит произошел быстро и без особых потрясений». Политолог напоминает об истории снятия с должности акима Атырауской области Бергея Рыскалиева и обвинении его в создании ОПГ. Тогда депутаты областного маслихата отказались признавать решение центра, и ситуацию удалось переломить только после прибытия из Астаны огромной делегации во главе с генеральным прокурором и спикером мажилиса.

Жарас Ахметов тоже считает, что о серьезности намерений власти в плане демократизации можно будет судить по тому, как будет идти развитие местного самоуправления: «Это попало в программу «100 шагов», и сейчас поэтапно, с 2018-го по 2020, намечено увеличить уровень самостоятельности местных бюджетов. Если эта реформа пойдет нормально и районные маслихаты реально будут распоряжаться бюджетом, то это станет большим шагом к изменению системы. Если нет, то на выходе получится пшик».

Жарас Ахметов
Фото: Андрей Лунин
Жарас Ахметов

Между тем деформация вертикали власти уже идет и будет усиливаться, уверен Сатпаев. «Начинается то, что в политологии называется олигархическим плюрализмом. Игроков стало много, а ресурсы резко сократились в связи с ухудшением макроэкономической ситуации. Раньше были четкие правила: если ты не идешь против системы и «делишься», тебя не трогают. Теперь эти негласные правила, судя по всему, не работают. Гарантий больше нет. И это несколько снижает лояльность части действующего аппарата и элиты к власти», – полагает он.
Айдос Сарым уверен, что именно с этим связана учащающаяся публичность скандалов, связанных с распределением бюджетных или пенсионных средств. «Когда всем хватало, было проще. Теперь всегда есть кто-то недовольный, отсюда и выброс информации в публичную сферу. То есть началась борьба за место под солнцем при сокращении кормовой базы», – говорит он. В будущем это может привести к жестким конфликтам, потому что в ЦА традиционно победитель получает все, а проигравший может точно так же всего лишиться.

Самая большая проблема, отмечают политологи, в том, что общество до сих пор делает ставку на «хорошего человека», а не на хорошие институты. Формально они есть, но свою роль не играют. Это называется опережающей институционализацией, поясняет Сатпаев: «Есть партии, но это не партии, есть профсоюзы, но это не профсоюзы, есть парламент, но в нем нет парламентской борьбы». Нужна политическая конкуренция, но она невозможна, пока в ней участвует президент как глава партии.

Ее можно было запустить даже лишь с пропрезидентскими партиями, но они должны пройти реальный электоральный тест. Но Айдос Сарым сомневается, что власть на это пойдет: «У нас уже был такой опыт, и власть тогда сильно испугалась. Потому что госаппарат был деморализован из-за того из-за того, что из центра шли протворечивые сигналы. Между тем, социальные лифты нужны и идейная конкуренция - тоже».

Редакция благодарит компанию «Design and Art Solutions» за помощь в организации съёмок

: Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter
4429 просмотров
Поделиться этой публикацией в соцсетях:
Об авторе:
Загрузка...
23 августа родились
Именинников сегодня нет
Самые Интересные

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить