Промышленная политика Казахстана: что пошло не так?

На эту тему рассуждает финансист Мурат Темирханов

ФОТО: Janno Nivergall / Pixabay

Краткая история промышленной политики Казахстана

В независимом Казахстане промышленная (индустриальная) политика страны сформировалась в далеком 2003 году. Тогда был утвержден первый программный документ в этом направлении – «Стратегия индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы» (Стратегия 2003-2015). Не буду вдаваться в подробности, но можно однозначно сказать, что политика по индустриально-инновационному развитию страны с того времени не дала ожидаемых результатов. Некоторые цифры я приводил в статье о проблемах развития машиностроения в Казахстане.

Первая версия Стратегии 2003-2015 представляла собой единственный документ по промышленной политике Казахстана, который практически полностью соответствовал лучшей мировой практике. Затем, в 2008, стратегию значительно переработали, и промышленная политика стала существенно отклонятся от лучших подходов. Такой подход к индустриализации страны был зафиксирован в «Государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы» (ГПФИИР 2010-2014).

Последующие программы индустриализации - «Государственная программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2015-2019 годы» (ГПИИР 2015-2019) и «Государственная программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2020-2025 годы» (ГПИИР 2020-2025) - на уровне общих деклараций попытались в отдельных частях промышленной политики соответствовать лучшей мировой практике, однако фактические подходы остались практически неизменными.

В ноябре этого года появился проект закона «О промышленной политике». Трудно сказать, зачем вообще нужен этот закон, когда текущая промышленная политика уже сформулирована в ГПИИР 2020-2025. По сравнению с программой в проекте подходы к индустриализации страны вновь изменяются в сторону ухудшения.

Давайте посмотрим, чем текущая промышленная политика Казахстана отличается от лучшей мировой практики.

Государство не должно замещать собой рынок и частное предпринимательство

Подавляющая часть международных экономических исследований говорит о том, что прорывы в технологическом и инновационном развитии страны достигаются только благодаря развитым частному сектору и рыночным отношениям. Частный бизнес динамичен и предприимчив, ориентирован на эффективность и инновации и не боится рисковать, в то время как государство часто действует неуклюже, неэффективно и даже реакционно и сдерживает частную инициативу. Утверждается, что именно частное предпринимательство вносит вклад в рост и диверсификацию экономики и в снижение бедности путем усиления конкуренции, внедрения инноваций и новых технологий, наращивания производственного потенциала и эффективности и создания достойных рабочих мест.

Изначально Стратегия 2003-2015 практически полностью совпадала с таким походом. В ней, в частности, говорилось: «под индустриальной политикой понимается комплекс мер, посредством которых государство создает благоприятные условия и оказывает поддержку предпринимательству для формирования конкурентоспособной и эффективной национальной промышленности».

Главной задачей в первой версии стратегии было «создание предпринимательского климата, структуры и содержание общественных институтов, которые будут стимулировать частный сектор и совершенствовать конкурентное преимущество, осваивать элементы в цепочке добавленных стоимостей в конкретных производствах, добиваясь наибольшей добавленной стоимости».

По поводу замещения рынка государством в этом документе говорилось: «этот подход связан с попытками правительства полностью вытеснить рынок. Чтобы придать импульс промышленному росту, государства поддаются соблазну подменить рыночные оценки информацией и оценками, генерируемыми в государственном секторе. Эти усилия редко приносят плоды».

В 2008 Стратегия 2003-2015 была кардинально пересмотрена и начался переход промышленной политики от рыночных подходов к командно-административным методам. В ГПФИИР 2010-2014 был окончательно зафиксирован государственный командно-административный подход по индустриализации страны. В этой программе уже не шла речь о создании благоприятных условий и оказании поддержки частному предпринимательству (прежде всего это касается МСБ). Вместо этого в ней говорилось:

«Основным приоритетом политики форсированной индустриализации станет реализация крупных инвестиционных проектов в традиционных секторах экономики, с мультипликацией новых бизнес-возможностей для малого и среднего бизнеса через целенаправленное развитие казахстанского содержания. Инициаторами продвижения крупных проектов станут ФНБ «Самрук-Казына», системообразующие компании топливно-энергетического и металлургического секторов экономики, а также стратегические иностранные инвесторы».

Таким образом в ГПФИИР 2010-2014 закладывалось, что инициаторами индустриализации станут: правительство, госкомпании и крупнейшие финансово-промышленные группы Казахстана. Помимо этого, государство вместо рынка определило приоритетные сектора экономики и «прорывные» проекты. Все эти «приоритеты» государство поддерживало и до сих пор поддерживает за счет мер, которые искажают рыночные отношения. К ним относятся защита от внешней конкуренции, выдача дешевых кредитов, налоговые льготы, прямые субсидии и так далее.

Такой подход практически сразу же провалился. В Казахстане было и есть много крупных индустриальных проектов, инициированных и управляемых государством, которые с треском провалились или имеют проблемы. Недавно я приводил пример крупного государственного проекта по строительству большого интегрированного газохимического комплекса в Атырауской области стоимостью $11,1 млрд.

В текущей программе (ГПИИР 2020-2024) уже гораздо больше говорится развитии частого предпринимательства в промышленности. В частности, первой задачей программы является «углубление индустриализации путем повышения потенциала индустриального предпринимательства». Однако программа не предлагает перехода от командно-административных к рыночным подходам в промышленной политике. А ноябрьский проект закона «О промышленной политике» еще больше усиливает замещение рынка государством.

Импортозамещение или политика стимулирования экспорта и конкуренции?

Импортозамещение характеризуется защитой отечественных товаропроизводителей от внешней конкуренции путем применения тарифных и нетарифных мер защиты от импорта, предоставления субсидий, льготного кредитования и налогообложения и так далее. Именно такой подход к индустриальной политике используется в Казахстане, начиная с 2008 года по сегодняшний день.

Однако международные исследования показывают, что хотя политика импортозамещения может создать рабочие места в краткосрочной перспективе (поскольку отечественные производители заменяют иностранных производителей), в долгосрочной перспективе такая политика приводит к более низкому росту ВВП и создает постепенное замедление технологического прогресса и конкурентоспособности в экономике страны. Особенно это касается стран с небольшим внутренним рынком, как в Казахстане.

В первой версии Стратегии 2003-2015 хорошо и подробно говорилось о большой разнице между импортозамещающей и экспортоориентированной промышленной политике. Приведу несколько цитат из стратегии.

«В исторической ретроспективе страны как Латинской Америки, так и Восточной Азии прошли через этапы импортозамещения и экспортной ориентации. Особенностью является то, что восточноазиатские страны на определенном этапе отказались от политики импортозамещения и перешли к политике поощрения экспорта, в то время как страны Латинской Америки сохранили акцент на импортозамещении.

С точки зрения экономической теории успех экспортоориентированной политики имеет объяснение: исчерпав потенциал своих внутренних рынков, страны были вынуждены начать освоение внешних рынков, чтобы не остановить процесс своего экономического развития.

Необходимо отметить, что страны Латинской Америки, поощряя импортозамещение, создали отрасли, которые основывались не на реальной конкурентоспособности, а на возведенных административных и тарифных барьерах. Окрепнув, эти отрасли направляли ресурсы на лоббирование своих интересов через государство в целях дальнейшего сохранения политики импортозамещения вместо модернизации и увеличения продуктивности. В результате ресурсы распределялись неэффективно и национальные экономики проигрывали в международной конкуренции».

В результате такого анализа в Стратегии 2003-2015 была поставлена цель, которая полностью соответствовала лучшей мировой практике: «Производство конкурентоспособных и экспортоориентированных товаров, работ и услуг в обрабатывающей промышленности и сфере услуг является главным предметом государственной индустриально-инновационной политики. Под конкурентоспособностью понимается способность казахстанских предприятий производить продукцию и услуги на экспорт. Другими словами, продукция обрабатывающей промышленности должна соответствовать аналогичным мировым стандартам и быть конкурентоспособной по цене».

Господдержка экспортной ориентации отечественных производителей предполагает полное отсутствие государственных мер по их защите от внешней конкуренции и отсутствие прямого субсидирования бизнеса. Такой подход заставляет отечественных производителей осознать, что единственным источником их выживания является удовлетворение потребностей клиентов, а не получение государственных субсидий и защиты от внешней конкуренции.

Ярким примером недостатков политики импортозамещения в Казахстане является наше автомобилестроение, которое прежде всего выживает благодаря государственной защите внутреннего рынка от импорта иностранных авто за счет высокого утилизационного сбора. Защита отечественных производителей от внешней конкуренции позволяет им поднять свои цены на собранные в Казахстане иностранные автомобили и иметь большую прибыль без улучшения конкурентоспобности и страха снижения спроса.

Помимо этого, эти производства получают прямую госпомощь в виде инвестиционных субсидий, льготных кредитов, налоговых преференций, льготного предоставление земельных участков и инфраструктуры, льготного государственного закупа отечественной продукции и так далее. Например, недавно в прессе появилась информация, что МИИР хочет вернуть у «Азия Авто» государственные льготы на сумму 176 млрд тенге из-за того, что компания не выполнила соглашение по локализации автосборочного производства. Государство могло бы потратить эти деньги с гораздо большей пользой для общества.

Госпомощь отдельному бизнесу или общесистемные меры поддержки?

Как было сказано, в Казахстане прямая госпомощь отдельному бизнесу в рамках промышленной политики осуществляется за счет инвестиционных субсидий, льготных кредитов, налоговых преференций, льготного предоставление земельных участков и инфраструктуры, льготного государственного закупа отечественной продукции и так далее.

С другой стороны, общесистемными мерами развития индустриального предпринимательства являются государственные меры, связанные с улучшением бизнес-климата в стране и с развитием инноваций. К ним относятся государственные инвестиции в инфраструктуру, образование, здравоохранение, науку и технологические разработки; дальнейшее развитие рыночных отношений и конкуренции; макроэкономическая стабильность и борьба с инфляцией; развитие финансового сектора; борьба с коррупцией; соблюдение принципов верховенства законов и так далее.

Международные исследования говорят, что госпомощь на уровне отдельного бизнеса может помочь только во время кризиса в экономике, однако такая поддержка в обычный период будет снижать заинтересованность бизнеса в улучшении своей эффективности и конкурентоспособности. Очень хорошо об этом было сказано в первой версии Стратегии 2003-2015. Приведу несколько цитат из документа.

«Законодательство стран с рыночной экономикой, в том числе и Республики Казахстан, запрещает направлять бюджетные средства на оказание финансовой и инвестиционной поддержки частным предприятиям. В соответствии с этим финансовая поддержка конкретных частных компаний расценивается как проявление государственной коррупции. Практика показала правильность данного подхода.

Как правило, государство не может и не должно заниматься непосредственной финансовой поддержкой конкретных компаний, но оно может и должно выступать катализатором и инициатором в вопросах повышения конкурентоспособности экономики и способствовать модернизации частных предприятий, вовлекая их в инновационные процессы и тем самым создавая и улучшая производственный и конкурентный потенциал.

…Стратегия базируется на следующих принципах: (…) отказ от всяких льгот и преференций индивидуального характера».

Насколько необходима отдельная промышленная политика?

Казахстан - страна с доходом на душу населения выше среднего и с небольшим внутренним рынком. Такое положение дел способствует преждевременной деиндустриализации страны. Для малых развивающихся стран со средним уровнем дохода акцент на экспортируемых услугах в дополнение к экспортоориентированной промышленности должен играть главную роль в преодолении слабой диверсификации экономики.

Современная концепция и практика говорит о том, что вопросы диверсификации и конкурентоспособности экономики больше не могут быть связаны с промышленностью или производством как таковым. Деиндустриализация занятости практически неизбежна как в странах со средним уровнем дохода, так и в странах с развитой экономикой. По мере того как мировая экономика все больше ориентируется на сферу услуг, становится ясно, что Казахстану потребуется концепция политики развития экономики, учитывающая необходимость более широкого развития современной экономической деятельности. Название «программа индустриально-инновационного развития страны» вводит в заблуждение, поскольку затуманивает эту более широкую миссию по диверсификации экономики.

В Казахстане слишком много программ, связанных с развитием различных отраслей экономики, малого и среднего бизнеса, производительностью труда, инновациями, цифровизацией и так далее, что целиком связано с командно-административными методами государства в развитии конкурентоспособности бизнеса. При переходе от доминирующей роли государства к рыночным подходам в развитии экономики все такие государственные программы потеряют смысл и их можно было бы объединить в одну политику единых системных мер, названную, например, «политика структурных преобразований и диверсификации экономики».

Такая политика должна включать ключевые аспекты всех госполитик, которые напрямую и косвенно влияют на диверсификацию и конкурентоспособность экономики, включая: конкурентную, монетарную, фискальную политики; политики по развитию финансового рынка, образования, науки, инноваций и так далее.

И опять как хороший пример можно привести первую версию «Стратегии индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы».

Во-первых, в стратегии планировалось в долгосрочной перспективе обеспечить переход на постиндустриальное сервисно-технологическое развитие страны. В этой цели обращает на себя внимание то, что в документе речь не идет о чистой индустриализации страны. В этой стратегии миссия индустриально-инновационного развития страны была гораздо шире.

Во-вторых, для цели «достижения устойчивого развития страны путем диверсификации отраслей экономики, способствующей отходу от сырьевой направленности, подготовки условий для перехода в долгосрочном плане к сервисно-технологической экономике» в стратегии рассматривались все аспекты государственной политики. В частности, в стратегии были следующие разделы: государственные институты развития; торговая политика; инвестиционная политика; монетарная политика; фискальная политика; развитие образования, науки, и здравоохранения; развитие финансового рынка и так далее.

Для примера. В разделе «монетарная политика» планировалось, что «основной целью монетарной политики будет удержание среднегодовой инфляции в 2003-2004 годах в пределах 4-6% и снижение ее к 2005 году до 3-5%, а в последующие годы - до 2-4%».

Там же говорилось; «Нацбанк продолжит принятие мер по усилению регулирующей роли своих официальных ставок и будет поддерживать их слабо положительными в реальном выражении. Это послужит базой для подготовки перехода к инфляционному таргетированию денежно-кредитной политики. С переходом к таргетированию инфляции будет создан механизм, обеспечивающий строгое соблюдение обязательств по достижению поставленной цели, что повысит доверие к проводимой денежно-кредитной политике».

Если бы все планы по монетарной и фискальной политике были тогда осуществлены, то сегодня базовая ставка Нацбанка была в районе 4%! К сожалению, годовая инфляция в Казахстане никогда даже близко не подходила к уровню 2-4%. Помимо этого, вместо развития рыночных отношений на финансовом рынке государство стало кредитовать экономику по ставкам гораздо ниже рыночных, ускоряя инфляцию и создавая глубокие диспропорции и искажения на рынке. В таких условиях текущие требования некоторых депутатов по искусственному снижению базовой ставки до 4-5% является чистым популизмом, который однозначно обернётся глубоким экономическим кризисом.

Сейчас власти активно работают над тем, чтобы определить направление реформ для диверсификации и конкурентоспособности экономики Казахстана. По моему мнению, для этого достаточно лишь вернуться к неисполненному документу - «Стратегии индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы». Он практически полностью соответствовал и до сих пор соответствует лучшей мировой практике. Документ достаточно доработать, исходя из текущей ситуации, а затем четко соблюдать эти стратегические планы.

 

: Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter
67112 просмотров
Поделиться этой публикацией в соцсетях:
Об авторе:
Загрузка...
20 апреля родились
Каныш Избастин
первый заместитель председателя правления НУХ «Байтерек»
Жомарт Сулейменов
продюсер, основатель и гендиректор ТОО «National Development Group»
Самые Интересные

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить