Для чего нужен бухгалтерский учёт государственной ответственности
В современном типичном национальном государстве на долю госсектора приходится больше экономической активности, чем на долю любого другого участника экономики
В 2021 году общие первичные госрасходы в странах «Большой семерки» варьировались в пределах от 39,41% в США до 57,66% ВВВ во Франции. Экономически успешные развивающиеся страны, в том числе Индия (24,93% ВВП) и Китайская Народная Республика (31,8% ВВП), явно следуют этому примеру. В таких условиях для надлежащего управления экономикой абсолютно необходим надежный и прозрачный бухгалтерский учет в госсекторе.
Власти предъявляют строгие требования к частным структурам, которые обязаны предоставлять бухгалтерскую отчетность по методу начисления – в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (IFRS) или Общепринятыми принципами бухучета (GAAP). В числе этих требований – предоставление балансов, прошедших аудит и включающих все финансовые и реальные активы и пассивы, на основе которых определяется общепринятая чистая стоимость.
Можно было бы предположить, что само государство тоже соблюдает такие стандарты, например, Международные стандарты отчетности госсектора (IPSAS). Это был бы очевидный выбор. Однако большинство правительств крайне далеки от соблюдения этих стандартов: только Новая Зеландия использует IPSAS в качестве основы своей системы финансового менеджмента.
Финансовая отчётность: настало время перемен для страховых компаний Казахстана
Контур внедрения МСФО 17 определён, остались детали и краски →
Отчетность, составляемая госсектором, концентрируется на краткосрочных и среднесрочных денежных потоках (главным примером здесь служит дефицит госбюджета) и на определенных контрактных обязательствах госсектора – обычно это валовой или чистый финансовый долг. В готовящейся к изданию книге «Чистая стоимость государства: отчетность, правительство и демократия» вместе с соавторами я показываю, что такой подход полон глубоких недостатков, которые серьезно влияют на управление экономикой.
Начать с того, что правительства часто формулируют бюджетные правила на основе узких параметров долга и дефицита. Например, страны Евросоюза обязаны удерживать размер долга ниже 60% годового ВВП, а дефицит бюджета – ниже 3% ВВП.
В этом нет никакого экономического смысла. В параметрах долга обычно игнорируется большинство активов (прежде всего реальные коммерческие активы госсектора), а также некоторые значительные пассивы, включая текущую дисконтированную стоимость пенсионных обязательств госсектора. А при расчете дефицита бюджета не проводится различие между эмиссией долга, за счет которого финансируются текущие расходы, и дефицитом, который возникает из-за финансирования капитальных расходов, которые в будущем будут приносить денежные потоки.
Размеры этих неучтенных активов и обязательств могут быть колоссальными. В 24 странах, информация о которых содержится в обновленных базах данных Международного валютного фонда за 2020–2021 годы, активы госсектора варьируются в пределах от 88% ВВП до более чем 800% (последняя цифра связана с ископаемыми и энергетическими ресурсами Монголии).
Почему ФРС США ошибается, повышая процентные ставки
Профит из текущей монетарной политики извлекают лишь финансисты Уолл-стрит ... →
Однако всё это статистические оценки, а не данные бухгалтерских систем учета методом начисления. Размеры капитальных активов (в основном это инфраструктура) варьируются от 23 до 188% ВВП. Финансовые активы также могут быть очень значительными. Например, в Норвегии правительство превратило значительную часть своего ископаемого и энергетического богатства в финансовые активы, стоимость которых сейчас составляет примерно 450% ВВП страны.
Хотя у Японии, по данным МВФ, в 2020 году был самый высокий коэффициент соотношения размера государственных обязательств к ВВП – 369,2%, размеры ее активов еще выше – 378,2% ВВП. Иными словами, у госсектора Японии положительная чистая стоимость. Этого нельзя сказать о Великобритании, США и любой другой стране «Большой семерки», кроме Канады.
Кроме того, в данных МВФ, скорее всего, недооценивается стоимость земли, принадлежащей госсектору. Недвижимость обычно является крупнейшим классом активов в любой экономике, а государство, как правило, оказывается крупнейшим собственником недвижимости, причем зачастую с огромным отрывом от всех остальных собственников. Однако многие правительства отчитываются лишь о весьма небольшом (или даже нулевом) владении недвижимостью. Среди тех стран, которые отчитываются о земельных владениях, их средняя стоимость равна лишь 25% ВВП.
Государственные коммерческие активы (то есть активы, способные генерировать доход, если ими профессионально управлять) также зачастую учитываются в недостаточной степени или не учитываются вообще. Если же такой учет ведется, то их стоимость, скорее всего, оказывается заниженной, потому что качество управления этими активами далеко от профессионального.
Почему инфляционный кризис ещё не закончился
После более чем годичного агрессивного ужесточения денежно-кредитной полити... →
В США федеральное правительство владеет почти третью всей земли – примерно 640 млн гектаров. Например, министерство обороны США управляет 26 млн акров, на которых расположены военные, тренировочные базы и так далее. Корпус инженеров армии США управляет четвертью гидроэнергетических мощностей и более чем 4300 зонами отдыха, пляжами, а также локальными системами водоснабжения и канализации. В балансовой отчетности правительства США учитывается лишь малая часть принадлежащих ему земель.
Еще один пример скрытого и недооцененного общественного богатства – это принадлежащая государству городская недвижимость. Госсектор является доминирующим владельцем недвижимости во всех крупнейших городах США, контролируя как минимум половину всей рыночной недвижимости, чья справедливая стоимость часто эквивалентна годовому ВВП города. Отсутствие учета этих активов и непрофессиональное управление ими могут значительно снизить способность государства выполнять свои обязательства перед нынешним и будущими поколениями, в том числе ослабляя его способность бороться с изменением климата.
Что касается обязательств госсектора, то они варьируются в пределах от 80 до 370% ВВП, согласно данным МВФ. На долю долговых ценных бумаг в среднем приходится примерно 60% ВВП (и около 34% всех пассивов). Пенсионные обязательства госсектора в среднем равны 40% ВВП. У восьми из 24 стран (включая пять стран «Большой семерки») чистая стоимость госсектора в 2020–2021 годах была отрицательной.
Бюджетные власти обязаны начать составлять общепринятые балансы, дающие более надежную оценку общепринятой чистой стоимости, которая может быть отрицательной. Для эффективного управления активами и пассивами они обязаны также составлять всеобъемлющие балансы (с учетом бюджетных ограничений в будущем), которые включают текущую дисконтированную стоимость ожидаемых будущих неконтрактных потоков доходов, в частности налогов (скрытые активы), и расходов, в частности выплат системы соцзащиты (скрытые пассивы).
Это помогло бы рассчитать всеобъемлющую чистую стоимость госсектора, которая в отличие от общепринятой чистой стоимости не должна быть отрицательной, если мы хотим избежать неплатежеспособности, то есть неспособности государства выполнить контрактные финансовые обязательства в установленный срок. Риски значительны: как показано в исследовании МВФ 2021 года, результатом экстраполяции нынешней политики в отношении госрасходов и налоговых доходов часто становится отрицательная всеобъемлющая чистая стоимость (обычно это вызвано старением населения). Иными словами, если правительства не пересмотрят свои бухгалтерские стандарты, им, возможно, придется в итоге заплатить за это высокую цену.
