Трансферты из Нацфонда: получится ли умерить аппетиты чиновников?
Сможет ли бюджетное правило стать нормой для правительства в рамках новой стратегии экономической политики
С января 2023 года в Казахстане при утверждении государственного бюджета действует контрцикличное бюджетное правило. Оно устанавливает, что правительство определяет размер отсечения от нефтяной цены для определения размера гарантированного трансферта. В случае превышения прогнозной цены гарантированный трансферт из Нацфонда в бюджет не увеличивается.
Как известно, государственный бюджет формируется из нетрансфертных доходов и целевых поступлений Нацфонда. И правительство зачастую злоупотребляет трансфертами, подгоняя под них государственные расходы. Бюджетное правило принято с целью увязать аппетиты чиновников с макропоказателями. Однако корректировка параметров бюджета в марте этого года показала, что процесс не прошел испытание бюджетным правилом. Статьи расходов были увеличены на 2,2 трлн тенге. Источником их покрытия в основном выступил повышенный на 800 млрд тенге, до 4 трлн тенге, трансферт из Нацфонда.
Пилотный проект Tax Free в Казахстане продлили до конца 2024 года
Иностранных туристов в Алматы, Астане, Туркестане и Шымкенте освободили от ... →
Дополнительное увеличение расходов пройдет по нескольким направлениям. Первостепенное из них – социальная поддержка населения. Расходы социального блока увеличены на 298 млрд тенге, до 8,5 трлн тенге, или 37,5% от общих расходов бюджета. С 2012 года по 2020-й в Казахстане наблюдалось отставание реального роста доходов населения от темпов роста ВВП. Дисбаланс сокращали увеличением социальных трансфертов. И теперь уже темпы роста ВВП отстают от темпов роста реальных денежных доходов населения: 24,7% против 27% в 2020 году и 30,1% против 33,5% в 2021-м соответственно. Перед правительством стоит задача повышения качества человеческого капитала и уровня жизни населения. Как видно, ее решение невозможно без увеличения государственных вливаний.
Другую часть увеличенных бюджетных расходов направят на поддержку регионов, развитие сельского хозяйства, транспортной инфраструктуры и обрабатывающей промышленности.
В начале апреля 2023 года правительство утвердило «Стратегию экономической политики на среднесрочный период». Документ дает нелицеприятную оценку текущего состояния экономики и бичует провалы экономической, фискальной и финансовой политики. Отмечается, что, несмотря на рост экономики за последние 10 лет в реальном выражении на 36,4%, основным драйвером роста стала сфера услуг с динамикой в 42,6%. В структуре ВВП доля услуг увеличилась до 53,8%, а доля производства товаров упала до 40,4%. В принципе, в расширении сферы услуг нет ничего плохого, кроме одного. Экономика теряет промышленный каркас, создающий высокооплачиваемые и технологичные рабочие места, несырьевой экспорт и фонды инвестиций в инфраструктуру. В документе указывается, что в промышленных регионах происходит истощение сырьевых запасов, наблюдается высокий уровень износа крупных производств.
Стагнация и отсутствие качественного преобразования в экономике отрицательно влияют на бюджетные параметры. Последние пять лет расходная часть бюджета не подкреплялась достаточной доходной базой. В 2021 году налоговые поступления составили 10,7 трлн тенге, а расходы – 18,6 трлн тенге. Недостаток средств частично компенсировали изъятиями из Нацфонда. Бюджет зависим от сырьевых отраслей, где динамика поступлений в последнее время тоже не такая однозначная, как раньше. Помимо сильной ценовой волатильности в последний год, например, обнажились проблемы с транспортировкой нефти европейским потребителям, с наращиванием объема добычи, еще острее встала проблема переработки сырья в маржинальные продукты высокого передела.
Взять – и перенаправить
Для понимания глубины проблем нужно отметить, что бюджетные расходы на экономику, включающие трансферты из Нацфонда, направляются на латание дыр. Расходы не включают в себя инвестиционные проекты развития. Доля бюджета развития за последние 11 лет сократилась с 23% до 13%. В качестве источника длинных инвестиционных денег правительство в первую очередь рассматривает прямые иностранные инвестиции (ПИИ). По 2022 году оно отчиталось о росте ПИИ до $28 млрд и планирует привлечь до 2029 года еще $150 млрд, или $21,4 ежегодно. Иностранный капитал должен помочь в решении вопроса диверсификации экономики. Согласно данным правительства, низкие уровни сложности выпуска и экспорта продукции, а также конкурентоспособности казахстанской экономики опустили ее в рейтинге Индекса экономической сложности до 78-й позиции. Для сравнения: экономика Беларуси занимает там 31-е место, России – 52-е, Грузии – 63-е, Кыргызстана – 66-е место.
Но опыт 2022 года показал, что 43% иностранных инвестиций «прошли» проторенным путем в сырьевые проекты – в горнодобывающий сектор, тогда как инвестиции в обрабатывающую промышленность составили всего пятую часть. Иностранцам по-прежнему интересны прежде всего наши ресурсы, ведь цикл роста товарных рынков на подъеме и полезные ископаемые еще долго будут оставаться в цене. Президент Токаев предлагает пересмотреть налоговую политику в отношении иностранных инвесторов и давать налоговые льготы тем, кто будет открывать в Казахстане технологичные производства и вкладываться в человеческий капитал. Данный подход показывает здоровый прагматизм в отношении иностранного капитала, хотя перекосы вероятны. (Помнится, по некоторым сведениям, компания IKEA не могла зайти в Казахстан из-за непомерных аппетитов разрешительных чиновников.) Государственные инвестиции же в исключительных случаях будут направляться в высокотехнологичные капиталоемкие проекты с недостатком частного капитала.
Стратегия экономической политики показывает, что правительство концентрируется на диверсификации экономики с упором на обрабатывающую промышленность и АПК, с мультипликативным эффектом на сектор услуг. При этом индустриальную политику пересмотрят в сторону отказа от практики концентрации в крупном бизнесе с переходом на стимулирование массового промышленного предпринимательства. Другими словами, основой промышленного производства должны стать не системообразующие «чеболи», а широкий МСБ. Планируется, что развитие горно-металлургического комплекса, занимающего 20% в ВВП, сориентируют на глубокую переработку сырья и расширение номенклатуры выпускаемой продукции. В обрабатывающей промышленности расширят доступ отечественных переработчиков к сырью, в том числе через поставку базовых материалов, добываемых и производимых в Казахстане. В транспортной отрасли для расширения объемов перевозки будут введены новые альтернативные маршруты коммуникаций и доставки грузов. В АПК хотят увеличить продуктовую номенклатуру, в том числе экспорта продукции. Важную для казахстанских сельхозпроизводителей систему субсидирования реформируют. Часть субсидий уберут, часть заменят на льготное кредитование с низкой процентной ставкой. Получение субсидий увяжут с результатами работы, прежде всего с повышением производительности труда за счет технологической модернизации производства. Развитие торговли пойдет по пути увеличения доступности торговых площадей, земельных участков и создания современной торговой инфраструктуры.
Проблема бинарности
Решать амбициозные задачи по полной перестройке промышленного производства невозможно без дешевых и длинных денег. В апреле на совещании по вопросам социально-экономического развития Касым-Жомарт Токаев торопил руководство Нацбанка со снижением инфляции. По итогам марта 2023 года годовая инфляция снизилась до 18,1%, однако проинфляционные ожидания в стране остаются высокими, и, по мнению главы Нацбанка Галымжана Пирматова, «требуют сохранения текущих денежно-кредитных условий». Это означает, что Нацбанк до последнего будет держать базовую ставку высокой.
Алмас Чукин — о реформе энергетики: Тарифы повышают, а плана действий нет
Существующая система в Казахстане не готова к присоединению мощностей плани... →
В прошлом году Нацбанк не раз высказывался о том, что проинфляционные факторы включают в себя рост тарифов монополистов, повышение цен на ГСМ и услуги ЖКХ, воздействовать на которые финрегулятор не в силах. Главное же замечание комментариев Пирматова и его подчиненных – это расширение государственных расходов всякий раз, когда Нацбанк пытается купировать рост инфляции повышением базовой ставки. Такое расхождение действий центробанка и фискальной политики правительства не может создать базу для снижения части инфляции. Когда разговор доходит до взаимодействия монетарных и фискальных властей, эксперты вспоминают о возможности передать Нацбанку «двойной мандат», то есть помимо стабильности цен заниматься еще и поддержанием экономического роста и занятости. И, таким образом, «смотреть в одну сторону» с правительством. Но дело в том, что каждое ведомство выполняет свои специфические задачи. К тому же чиновникам выставляются жесткие временные условия по исполнению поручений президента, утвержденных планов и т. д. В этих условиях правительство не может ждать снижения ставки. Ему нужно поддерживать социальную стабильность в обществе и тратить деньги там, куда не хочет идти частный капитал. Например, латать инфраструктуру ТЭЦ в моногородах или поддерживать фермеров системой товарных субсидий, поскольку частный ссудный капитал не торопится идти в АПК. Нацбанк в это время старается «сидеть спокойно». Ему нужно отвечать за ценовую стабильность, но любое повышение ставки в борьбе с инфляцией нивелируется правительством, которое раздает вертолетные деньги через госпрограммы.
Стратегия экономической политики попытается решить вопрос центробежности мандатов правительства и Нацбанка. Правительству предписано изменить бюджетную политику с модели «освоения средств» на модель «управления результатом». Для этого будет предусмотрена гибкость работы с бюджетными средствами с их переносом на следующий финансовый год. На регулярной основе будут проходить ревизию уровень и структура госрасходов в целях оптимизации и максимальной приоритизации. Покрытие расходов обещают осуществлять исключительно в рамках возможностей доходной части, с применением контрцикличного бюджетного правила. При этом целевые трансферты Нацфонда будут направляться на развитие критической инфраструктуры и проектов общестранового значения с исполнением бюджетного правила. Иными словами, у правительства заберут вертолетные деньги и сократят возможность штамповать госпрограммы.
Нацбанку оставят его мандат – основной целью его денежно-кредитной политики все так же останется стабильность цен. И теперь уже усилия правительства будут направлены на достижение вместе с Нацбанком целевых показателей по инфляции. Что в итоге должно позволить создать условия для устойчивого экономического роста. Правительство и Нацбанк продолжат координацию фискальной и монетарной политик, в том числе путем исполнения бюджетных правил.
Экономическая стратегия ставит абсолютно правильные прикладные задачи. Однако их масштаб и количество огромны, а отсутствие в документе каких-либо намеков на сроки реализации делает задачи индикативными, что позволяет усомниться в исполнении хотя бы большинства из них.
