Антимонопольные муки Казахстана: появился свет в конце тоннеля
Председатель Республиканской коллегии адвокатов Айдын Бикебаев рассуждает об антимонопольных вопросах из послания президента Казахстана
Причины особого внимания президента к вопросам развития и защиты экономической конкуренции
Главное отличие предыдущего и нового посланий президента народу Казахстана – это особый акцент на проблеме экономической конкуренции и антимонопольного регулирования. Эта идея проходит красной нитью через весь текст документа. И это объяснимо с учетом того, что мы стоим перед большим вызовом – трансформировать олигопольно-монополистическую экономику, в которой большое влияние принадлежит государству, в экономику, ориентированную на справедливую конкуренцию. Поэтому считаю программные установки президента прорывными.
Если в прошлогоднем послании президент говорил о проблеме фаворитизма в экономике, то в этот раз он акцентировал внимание на другие проблемы в этой сфере, в том числе заявил, что в целом ряде базовых отраслей доминируют несколько крупных игроков, что ведет к искажениям рынка, и дал поручение Агентству по защите и развитию конкуренции совместно с правительством принять меры для демонополизации ключевых рынков. Это сложная работа, если учитывать тот факт, что в стране долгие годы не было реальной конкурентной (антимонопольной) политики.
Антимонопольный орган за 30 лет распускался и создавался вновь под разными названиями 15 раз. Причем в большинстве случаев он был подразделением какого-либо министерства со множеством других функций, которые затмевали функцию по защите экономической конкуренции. Усуглубляла проблемы также и частая смена руководителей, которые в большинстве случаев не были специалистами в этой достаточно сложной профессии.
За 30 лет было принято пять антимонопольных законов, точнее четыре закона о конкуренции и один Предпринимательский кодекс. Самый лучший и близкий к мировым стандартам был первый закон о конкуренции 1991 года. Второй закон о конкуренции 2001 года был хуже. Третий закон о конкуренции, принятый в 2006 году, хоть и назывался «О конкуренции», фактически был против нее. Он навредил бизнесу и потребителям. В 2008 году, всего лишь через два года, был принят четвертый закон о конкуренции. В последний раз закон о конкуренции в 2015 году был заменен Предпринимательским кодексом. В эти четыре закона и Предпринимательский кодекс каждый год вносились многочисленные изменения и дополнения, но они особо сути не меняли.
Эффективной работы с олигополиями и монополиями в таких условиях, конечно же, не было и не могло быть.
Этому способствовали также и нормы Конституции. В 48-й статье Конституции 1993 года был установлен запрет монополистической и всякой иной деятельности, направленной на ограничение или устранение законной конкуренции, получение необоснованных преимуществ. Под «всякой иной деятельностью» имелись в виду антиконкурентные действия государственных органов. Поскольку запрет был установлен в Конституции, государство не могло принимать антиконкурентные законы и иные НПА. Это был жесткий заслон попыткам госорганов ограничивать экономическую конкуренцию.
Доллар: на дне или на вершине?
Разговоры о дедолларизации идут уже очень давно, но есть ли ему реальный ко... →
При принятии же Конституции 1995 года не учли то, что монополистические тенденции – это в первую очередь следствие действий государственной власти, и забыли включить в его текст запрет на осуществление государством антиконкурентных действий, установив, что только монополистическая деятельность субъектов рынка регулируется и ограничивается законом. Как следствие, многие монополистические явления законны – они созданы либо санкционированы политической властью и имеют правовое оформление.
В итоге долгие годы мы были свидетелями появления множества «дарованных» монополий и олигополий, когда государство давало особые привилегии отдельным компаниям.
Всем известный пример тут – ТОО «РОП», принадлежавшее частному лицу, которому государство предоставило монопольное право на сбор утильсбора со всех ввозимых в страну транспортных средств. И таких примеров «дарованных» монополий много. Есть лотерейный оператор. Был частный оператор парковок в местах общего пользования в Алматы. Вызывает вопросы наделение частной компании без проведения конкурса монопольным правом по установке и администрированию камер «Сергек» на дорогах Алматы и Астаны. Долгие годы правительство устанавливало квоты на ввоз сахара в нашу страну, которые распределялись среди узкого круга компаний.
Многие другие примеры подобных подарков от государства приведены в моей монографии 2010 года «Конкурентное (антимонопольное) право и политика Республика Казахстан».
Государственное регулирование – основной фактор, ограничивающий конкуренцию
В послании президент также обратил внимание на то, что «прямое финансирование, гарантирование и субсидирование правительством кредитов корпоративному сектору затратно, малоэффективно и противоречит принципам рыночной экономики».
На самом деле только государство имеет возможности предоставлять исключительные права и иным образом обеспечивать протекцию для одних и устанавливать необоснованные барьеры и ограничения для других.
Вот некоторые источники формирования значительной рыночной власти отдельных финансово-промышленных групп в нашей стране:
-
неравный подход при выдаче разного рода лицензий и разрешений;
-
избирательные контракты ГЧП, заключавшиеся без проведения конкурса;
-
льготы по пошлинам и налогам не только отдельным секторам экономики, но и проектам и конкретным лицам;
-
дешевые кредиты на длительные сроки некоторым банкам второго уровня;
-
списание долгов по кредитам своих компаний;
-
передача без конкурсов и на основе кулуарных решений частным лицам земельных участков в городах и крупных населенных пунктах;
-
контролируемые государственные и квазигосударственные закупки товаров и услуг, где условия писались для определенных компаний;
-
приватизация госимущества по тендерам, а не в результате открытых конкурсов;
-
неравные условия доступа к мерам господдержки бизнеса;
-
фаворитизм в деятельности назначенных государством операторов в части приоритетного, ускоренного рассмотрения заявок на получение мер поддержки для одних и затягивания сроков рассмотрения для других;
-
льготные условия на перевозку по железной дороге отдельных видов товаров крупных компаний.
Вышеуказанные способы госпомощи не являются исчерпывающими. Есть много других. В качестве примера можно указать на случаи установления высоких тарифов на отдельные виды услуг тарифными регуляторами. Будь такие субъекты вне пределов государственного тарифного регулирования, антимонопольный орган мог бы наказать их за установление монопольно высокой цены. Но зачастую это делалось не самим субъектом рынка, а тарифным регулятором, которым на протяжении долгих лет был сам антимонопольный орган.
В стране также до сих пор есть примеры, когда само государство создает в отдельных секторах экономики эффект картельного соглашения путем установления минимальных цен на товары и услуги, ниже которых запрещает их продавать. Это почти все виды обязательного страхования. Это в интересах отдельных субъектов рынка, но не в интересах государства, экономики, потребителей и конкуренции.
Все виды необоснованной государственной помощи еще следует выявить, проанализировать и ограничить. В рамках данной работы также важно принять меры к тому, чтобы отдельные лица не только вернули государству ранее полученную госпомощь, но и отдали полученную выгоду. К примеру, если коммерческие банки были спасены от банкротства за счет государственных денег, их собственником должно быть государство.
Концепции «мягкого» права препятствует эффективной работе антимонопольного органа
В качестве одной из причин, почему работа по защите экономической конкуренции хромает, президент указал «отсутствие у антимонопольного органа возможности принимать оперативные меры для устранения нарушений. Две трети антимонопольных расследований обжалуются в судах, не успев начаться, а судебные тяжбы могут длиться годами. В результате работа ведомства фактически блокируется. В этой связи правительству следует внести в парламент законодательные поправки».
Почему Казахстан сотрудничает с талибами и к чему это приведет?
В августе будет ровно два года, как движение «Талибан», которое запрещено в... →
Конечно, сложная процедура принятия решений о расследованиях и подведения их итогов, которые субъекты рынка обжалуют в суды, используя свое законное право на судебную защиту, мешает оперативности этого органа. И здесь действительно процедуры надо упрощать. Вместе с тем необходимо решать и другую проблему, заключающуюся в исторически давно сложившемся позиционировании антимонопольного органа в качестве либерального органа. Для этого в законодательстве имеется ряд норм, которые дают возможность не привлекать к ответственности нарушителей даже при наличии факта совершенных правонарушений. Все подобные либеральные подходы антимонопольный орган называет термином «мягкое право». Вот примеры «мягкого права» в нашем законодательстве.
Первый пример. Антимонопольный орган по итогам проведенного антимонопольного расследования, если обнаружены факты нарушения антимонопольного законодательства, не вправе одновременно привлечь компанию к административной ответственности, направить материалы в правоохранительные органы для привлечения должностных лиц к уголовной ответственности, а также требовать прекращения действий, нарушающих законодательство. Он вправе делать только одно из вышеуказанных действий, когда разумно и справедливо было бы совершить все три. И это ограничение нарушает правовой принцип неотвратимости наказания, поскольку виновные по формальным причинам освобождаются от ответственности. Это положение закреплено в законе.
Второй пример. Антимонопольный орган в случае обнаружения признаков нарушений антимонопольного законодательства ограничивается направлением нарушителям уведомления о наличии в их действиях (бездействиях) признаков нарушения законодательства. Антимонопольное расследование проводится только в случае, если нарушитель не прекратил противоправные деяния. Это также нарушает принцип неотвратимости наказания. Если факт нарушения имеется, нарушитель должен привлекается к ответственности.
В 2022 году антимонопольный органо вынес 508 уведомлений о наличии в действиях субъектов рынка признаков нарушения законодательства в области защиты конкуренции, но было всего лишь 133 расследования в отношении 283 субъектов. То есть выходит, что антимонопольный орган в действиях около 200 субъектов рынка видел нарушения, но ограничился лишь требованием прекратить их совершение.
Третий пример. Эффект картельного соглашения может быть достигнут не только путем прямого сговора конкурентов, но и за счет действий третьей стороны, которая не является участником рынка, но может координировать их действия. Эта идея в антимонопольном законодательстве Казахстана по примеру развитых стран мира учтена, но штраф за подобные действия для субъектов крупного бизнеса установили в размере 1000 МРП. Сумма штрафа в $7500 для крупных компаний не способствует предотвращению нарушений антимонопольных правил.
Либерализм также проявляется в том, что антимонопольный орган зачастую дает согласие на экономическую концентрацию, когда заключаются сделки слияний и поглощений в отношении конкурирующих компаний. При классическом картельном сговоре конкуренты договариваются друг с другом, чтобы зафиксировать цены или установить формулу исчисления цен на свои товары или услуги, чтобы максимизировать свои доходы. Это признается грубым нарушением антимонопольного законодательства, за которое, помимо огромных штрафов, установлена уголовная ответственность. Но еще одним способом добиться эффекта картеля является покупка и объединение в одной группе конкурентов. Чтобы предотвратить подобное, в нашей стране, как и везде в мире, необходимо получить разрешение антимонопольного органа. По идее любая покупка конкурента на высококонцентрированных рынках должна запрещаться антимонопольным органом. Но в большинстве случаев такого не происходит. И это можно видеть на примере большого количества проведенных ранее сделок в базовых секторах экономики.
Возможно, нужно дальнейшее усиление институционального статуса антимонопольного органа
Сегодня антимонопольный орган – это орган, подчиненный непосредственно президенту страны. После многих лет нахождения его в статусе подразделения разных министерств – это решение президента является прорывным. Такой высокий институциональный статус позволяет антимонопольному органу эффективно бороться не только с «монополиями и олигополиями», но и с госорганами, чтобы они не совершали антиконкурентных действий.
Вместе с тем наблюдения за действиями этого органа показывают, что ему всё еще не хватает влияния. Здесь речь не о персонах, а институциональном статусе органа, определяющем его место в иерархии госорганов.
Антимонопольные расследования по крупным делам антимонопольный орган зачастую проводит совместно с Генеральной прокуратурой. Видимо, не хватает влияния. Потом орган подчиняется президенту, но Комиссию по демонополизации возглавляет премьер-министр. Другой пример, в конце 2021 года антимонопольный орган внес предложение правительству о приватизации 91 предприятия, чтобы усилить конкуренцию, однако правительство поддержало только 12, то есть проигнорировало предложение антимонопольного органа, а тот ничего не смог сделать. Этот орган здесь выполняет роль консультативного органа при правительстве. Вместе с тем монопольные тенденции зачастую создаются самими правительственными органами. Это признается учеными в этой области. Поэтому, видимо, нужно рассмотреть возможность проведения еще одной трансформации. По примеру создаваемого при Генеральной прокуратуре Комитета по возврату незаконно выведенных из страны активов стоит рассмотреть возможность создания Антимонопольного комитета при Генеральной прокуратуре.
Проблемы разгосударствления экономики
Президент в послании народу Казахстана обозначил еще одну серьезную задачу – разгосударствление экономики. При этом он подчеркнул, что возвращенные государству активы, которые были ранее незаконно приватизированы и выведены за рубеж, должны быть переданы рынку, но уже на прозрачных и выгодных для государства условиях. По сути, президент дал указание пересмотреть закон о приватизации.
Не секрет, что приватизация у нас происходила в большинстве случаев не на открытых аукционах, а на тендерах и путем прямых адресных продаж. При этом перед торгами даются однократные объявления за 15 или 30 дней до торгов. Этого времени недостаточно для изучения объекта, особенно, когда речь идет о приватизации сложных имущественных комплексов и акций крупных предприятий. При этом сами тендеры зачастую сконструированы так, что в них может участвовать ограниченное количество субъектов.
Теряя финансовую независимость: как налоговая централизация тормозит развитие регионов РК
Развитие регионов Казахстана остается наиболее живой и сложной проблемой из... →
В Европейском союзе приватизация госимущества, проведенная без аукциона и без многомесячного широкого рекламирования торгов и объекта торгов, признается в качестве незаконной государственной помощи. За этим следит именно антимонопольный орган. И он в Европейском союзе может пересмотреть итоги приватизации и вернуть всё обратно в собственность государства.
В этой связи в рамках поручения президента необходимо кардинально пересмотреть весь механизм приватизации госимущества.
Помимо этого, для того чтобы добиться реального разгосударствления, необходимо закрыть возможности для появления новых госкомпаний. На сегодня ворота в бизнес для государства широко распахнуты.
Правила «желтых страниц», которые направлены на ограничение участия государства в предпринимательской деятельности, у нас не работают. Их введение широко анонсировалось в 2009 году, когда появился соответствующий вид госконтроля и отдельный раздел в законе о конкуренции, а также в 2015 году, когда они тоже якобы вводились, но положение никак не изменилось. На сегодня правительство разрешило госкомпаниям осуществлять 365 видов предпринимательской деятельности, и это помимо тех видов, которые прямо предусмотрены в текстах законов. Широкое поле деятельности – банкинг, торговля, консалтинг и сфера услуг.
Антимонопольные аспекты в деятельности коммерческих банков
Президент в послании правильно обозначил ряд проблем, связанных с конкуренцией в банковском секторе.
Главное – это тот факт, что на фоне снижения кредитования реального сектора фокус деятельности банков сместился на предоставление потребительских займов, что привело к чрезмерной закредитованности граждан.
Действительно, ставки вознаграждения по потребительским кредитам достигают 56%. Эти ставки, обычно присущие ломбардным займам, которые берут отчаянно нуждающиеся в деньгах люди на очень короткий период времени (до получки), сегодня применяются ведущим банком на основе ориентированной на миллионы людей программы потребительского кредитования. Это чистой воды ростовщичество. Несомненно, попустительское отношение к подобным действиям банков, обладающих значительной рыночной властью, подрывает политику государства по повышению благосостояния народа. Такие высокие проценты по кредитам наверняка повлияли на получение банками огромной чистой прибыли, которая в 2022 году достигла 1,5 трлн тенге, а за шесть месяцев 2023 года более 1 трлн тенге, о чем было сказано президентом страны.
При этом исполнение поручения президента по рассмотрению возможности более справедливого перераспределения прибыли банков с учетом интересов государства считаю необходимым возложить на антимонопольный орган. Он должен доказать в суде, что ставки по потребительским кредитам, превышающие разумные пределы, являются монопольно высокими, и вся прибыль, полученная таким способом, должна быть возвращена потребителям или конфискована государством в качестве монопольного дохода. Изъятие части прибыли банков рискованно делать посредством принятия изменений и дополнений в Налоговый кодекс или иными похожими способами. Акции ведущих банков страны котируются на Лондонской бирже, и тысячи акционеров за счет групповых исков взыщут с Казахстана всё, что будет изъято способами, нарушающими принятые в мире гарантии прав инвесторов.
Сможет ли казахстанское правительство стать «невидимым государством» для граждан?
Независимый эксперт проанализировал попытки цифровизации госуправления в ст... →
В этом вопросе также большое значение имеет то обстоятельство, что потребительские кредиты под огромные проценты легко выдаются массе населения без учета того, что многие не имеют достаточного финансового образования и понимания последствий покупок товаров и услуг в рассрочку и доступных «в один клик» онлайн-кредитов. Это тоже проявление злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке. Глава государства для решения проблемы дал поручение расширить охват проекта партии «Amanat» «Қарызсыз қоғам» по повышению финансовой грамотности граждан. Вместе с тем выдачу легких потребительских кредитов финансово неграмотным людям, которые в итоге попадают в кабалу кредитных долгов, считаю необходимым запретить законодательно.
Правильным является предложение президента по поиску мотивации для кредитования банками бизнеса посредством более выгодного пруденциального и фискального регулирования, предоставления банкам гарантий институтов развития при финансировании приоритетных проектов, привлечения в страну трех надежных зарубежных банков, использования средств Национального фонда и фонда, создаваемого в рамках закона о возврате капитала, а также развития фондового рынка. Надо, как сказал президент, искать и другие решения.
Относительно поручения по слиянию двух имеющихся в стране фондовых бирж – действительно никакого смысла иметь в одной стране со слабой экономикой две площадки нет. Никакая монополия тут не образовывается. Географические границы товарного рынка по предоставлению услуг фондовой биржи охватывают всё пространство Европы и Азии. Конкуренция между фондовыми биржами носит глобальный характер. Казахстанские биржи должны конкурировать с аналогами в Сингапуре, Москве, Лондоне, Гонконге и т. д. Пока они в этой конкурентной борьбе являются аутсайдерами.
Налоговые льготы как фактор, ограничивающий конкуренцию
В послании президента дано поручение критически проанализировать и сократить объем налоговых льгот минимум на 20%. При этом оставшиеся преференции должны предоставляться по четким правилам, без привязки к отдельным проектам и персонам. Это сильное заявление, могущее привести к значительным переменам.
Практика предоставления отдельным проектам и персонам налоговых льгот в нашей стране действительно имеет место. Помимо таких проектов, как «Абу-Даби Плаза», у нас было много непонятных СЭЗ, которые в итоге не принесли какого-либо значимого эффекта. Имеется также практика предоставления налоговых отсрочек, которыми пользовались временами и крупные компании с валютной выручкой, акционеры которых входят в списки Forbes. При этом предоставление такой госпомощи малому и среднему бизнесу было затруднительным.
В числе искажений конкуренции можно назвать и контракты с иностранными инвесторами, в которых заложены нормы о том, что к ним не применяются нормы, вводящие новые налоги, сборы и иные обязательные платежи в бюджеты, новые ставки налогов и т. д. То есть государство соглашалось с тем, что нормы отдельного гражданско-правового договора с хозяйствующим субъектом выше нашего законодательства. Здесь стоит отметить, что в Евросоюзе налогообложение, предоставляющее льготы для определенных компаний и даже секторов экономики, считается нарушением конкурентного законодательства. Суд Евросоюза налоговые кредиты, налоговые каникулы запрещает как недопустимую госпомощь, искажающую экономическую конкуренцию.
