Неприкасаемые холдинги

Изобретение велосипеда

Министерство регионального развития подготовило проект закона по вопросам ограничения участия государства в предпринимательской деятельности. Объявлено, что его идеологической основой станет так называемый принцип «желтых страниц» (Yellow Pages Rule). Его суть в том, что государство должно отдавать в частный сектор производство всех товаров и оказание всех услуг, если их поставщиков можно найти в телефонном справочнике.

«Принцип достаточно простой и жёсткий. Там, где может работать частный сектор, должно быть ограничено функционирование сектора госпредприятий. Госпредприятия могут существовать только там, где отсутствует иная возможность обеспечения нацбезопасности, обороноспособности государства, защита интересов общества, содержание стратегических объектов, находящихся в госсобственности», - заявил министр регионального развития Болат Жамишев.

Вместе с тем, несмотря на всю простоту принципа, с его реализацией дело обстоит не так уж просто. Начнем с того, что действующий закон «О конкуренции» уже давно содержит статью, регулирующую участие государства в предпринимательской деятельности. И он предусматривает четкие критерии такового. Во-первых, отсутствие иной возможности обеспечения национальной безопасности или защиты интересов общества. Во-вторых, использование стратегических объектов, находящихся в госсобственности. В-третьих, отсутствие либо недостаточный уровень конкуренции.

Помимо этого, закон предписывает, что создание компаний с участием государства и аффилированных с ним лиц проводится только с согласия антимонопольного органа. И тот должен отказывать, если создание госкомпании приведет к ограничению конкуренции.

Иными словами, принцип «желтых страниц» давно закреплен в законодательстве.  Другое дело, что от него нет толку. Поэтому новая реформа правительства состоит в том, чтобы не столько ввести Yellow Pages Rule, сколько добиться его исполнения.

Полномочия на бумаге

В частности, как пояснил Болат Жамишев, согласие антимонопольщиков потребуется не только на открытие госкомпании, но и на осуществление ею новых видов деятельности. Также антимонопольное ведомство ежегодно будет проводить анализ, выявляя те виды деятельности и те госкомпании, которые должны быть переданы в конкурентную среду. Если же они не будут приватизированы, то их просто ликвидируют. 

Вопреки грозной риторике, уже сейчас понятно, что на практике выполнять всё это будет невероятно сложно. Взять, к примеру, участие государства через Фонд «Самрук-Казына» в коммерческих банках. Это никоим образом не соответствовало требованиям защиты конкуренции. Государство должно было либо не приобретать акции банков, либо давно выйти из них. Но никто, разумеется, с этим бы не согласился.

И в будущем все госпредприятия найдут кучу причин, по которым они должны оставаться на рынке – под предлогом управления стратегическими объектами либо отсутствия конкуренции. Чтобы принцип Yellow Pages Rule был реальным механизмом, а не красивым термином, нужен не столько закон, сколько сильный и независимый антимонопольный орган. Без этого все заявления бесполезны.

Кроме того, вызывает большие сомнения способность антимонопольного агентства, у которого и так куча забот, самостоятельно провести качественный анализ всех госкомпаний, которых многие сотни.

Например, в США федеральные ведомства по закону обязаны сами проводить тест «желтых страниц». Каждое из них обязано предоставлять антимонопольщикам перечень своих функций, разделяя их на собственно государственные и хозяйственные. Помимо этого, проводится и независимая оценка. Каждые пять лет ассоциация управления городами выполняет обзор функций местных органов власти, выявляя те, которые могут быть переданы в конкурентную среду.

Только такой тройной контроль может заставить Yellow Pages Rule заработать. У нас же все хотят свести к одним антимонопольщикам, которые не справляются даже с нарушениями конкуренции на товарных рынках.

Страницы впереди обложки

Кроме того, чрезвычайно странным выглядит выбор времени для внедрения принципа «желтых страниц» - после начала очередной волны массовой приватизации. По логике, сначала должен быть проведен тест «желтых страниц». Что означает составление перечня всех видов деятельности, которые выполняют госкомпании и сопоставление их с тем, что предлагает частный сектор. Ну а уже по итогам готовится список компаний для приватизации или ликвидации.

В Казахстане все получилось ровно наоборот. Правительство уже утвердило перечень объектов для приватизации. Как сообщил вице-премьер - министр финансов Бахыт Султанов, передаче в конкурентную среду подлежит 782 субъекта квазигосударственного сектора, еще 380 контор будет реорганизовано или ликвидировано. Уже до конца этого года будет приватизировано 278 организаций. Правительство успело даже подготовить инструменты, среди которых Единая торговая площадка.

И только после этого объявляется о введении принципа «желтых страниц». Позвольте, господа, а в чем его смысл?! Если кабмин уже выявил, какие госактивы нужно отдать в конкурентную среду до 2016, то к чему этот спектакль с «желтыми страницами»? 

Возникает и другой вопрос: по какому же тогда принципу отбирали объекты на приватизацию и реорганизацию? Очевидно, что принцип был простой. Собственники, то бишь акиматы и нацкомпании, сами подавали списки объектов, от которых они хотят избавиться, либо по которым у кого-то есть личный интерес на приватизацию.

«Желтые страницы» в таких условиях становится пустой формальностью - чтобы пощеголять перед иностранцами нашей продвинутостью. 

Кроме того, ключевой вопрос конкуренции в настоящее время связан с участием в предпринимательской деятельности не столько государства, сколько государственных деятелей. На самом деле те времена, когда государство само влезало во все прибыльные сферы, уходят в прошлое. Бороться с этим явлением так же актуально, как убирать прошлогодний снег. Чиновники предпочитают совсем другой вариант – получать доступ к госзаказам и подрядам через частные компании. Причем официально они никоим образом не аффилированы с государством, то есть с точки зрения антимонопольного законодательства всё в полном ажуре.

Именно здесь коренится главная причина и ограничения конкуренции, и слабого развития частного предпринимательства. Государство должно разобраться с проблемой слияния власти и бизнеса, «крышевания» компаний, а вместо этого оно играет в «желтые страницы». Зачем их листать, если в деловых кругах и так прекрасно известно, кто за какой компанией стоит?

О главном забыли

Наконец, если уж говорить об участии государства в бизнесе и передаче активов в конкурентную среду, нельзя оставить в стороне главный вопрос – о целесообразности существования таких институтов, как государственные холдинги. Сейчас их несколько: «Самрук-Казына», «Байтерек», «КазАгро», «Парасат», «Зерде».

Первопроходцем в сфере холдингостроительства стал «Самрук-Казына». Напомним, что он был создан в 2008 в качестве антикризисной меры путем слияния двух крупнейших госхолдингов – производственного «Самрук» и финансового «Казына». Предполагалось объединить ресурсы реального и финансового сектора, чтобы совместно выкарабкаться из сложного положения.

Худо-бедно, но свою роль эта схема сыграла, негативные последствия преодолены. Банкам очень серьезно помогли производственные нацкомпании. После этого дальнейшее пребывание финансовых и производственных активов под одной крышей оказалось уже нецелесообразным, и был оформлен развод. Финансовый блок ушел в отдельный холдинг «Байтерек» (по сути, это реинкарнация «Казыны»). По такой логике «Самрук-Казына» должен уже переименоваться в «Самрук».

Но дело, конечно, не в названии. Настала пора продумать его дальнейшее развитие. Но с точки зрения не бюрократического устройства, а самой необходимости его существования. Руководство «Самрук-Казыны» периодически объявляет об изменении своей модели управления. Очередную трансформацию обещано подготовить к сентябрю. Как пояснил глава фонда Умирзак Шукеев, «Самрук-Казына» перейдет от статуса пассивного акционера к роли активного инвестора.

Но это всё лишь косметические изменения, тогда как вопрос стоит об эффективности управления госактивами в целом. Ни продажа этих активов, ни перестановки в холдингах его не решают.

Управленческий небоскрёб

Раз уж чиновникам так полюбился принцип «желтых страниц», то можно его применить и к холдингам, избавившись от всего лишнего и не свойственного государственному сектору.

Итак, какие услуги предоставляет «Самрук-Казына» в качестве бизнес-единицы? Возьмем, например, транспортировку нефти по трубопроводам. Ею занимаются нефтепроводные управления компании «КазТрансОйл». Они объединены в Восточный и Западный филиалы, которые осуществляют управление. Их деятельностью, в свою очередь, управляет центральный аппарат компании. А по отношению к нему управление осуществляет нацкомпания «КазМунайГаз». Для нее управленческие услуги оказывает фонд «Самрук-Казына». Таким образом, он управляет управленцами управленцев.

Если претворять принцип Yellow Pages Rule в жизнь, то можно смело упразднить и «Самрук-Казыну», и «КазМунайГаз». Транспортировка нефти без них не остановится и даже будет эффективнее, потому что у производственников станет меньше отчетности.  То же самое применимо и к добыче нефти, и к ее переработке.

Безусловно, холдинговые структуры существуют и в развитых странах. Однако там каждый уровень управления существует постольку, поскольку он вносит свою добавленную стоимость в бизнес-процесс, которая измеряется по четким параметрам. Управление помогает решить конкретные задачи – экономить средства, привлекать инвестиции.

Все управленческие услуги, которые оказывают своим производственным «дочкам» наши нацкомпании и стоящие над ними холдинги, совершенно эфемерны и не имеют обоснованного денежного выражения. Всякий раз, когда топ-менеджеров этих контор спрашивают о результатах их деятельности, они пускаются в пространные рассуждения об улучшении корпоративного управления, внедрении международных стандартов, но никто не может конкретно объяснить – чем конкретно они улучшили такие основные процессы, как добыча нефти, перевозка грузов, передача электроэнергии.

Еще они любят ссылаться на то, что помогают привлекать инвесторов, но на самом деле инвесторам не нужны ни «Самрук-Казына», ни «Казмунайгаз», вся деятельность которых протекает в стенах офисов. Они работают с производственниками и преспокойно обошлись бы без всяких надстроек и посредников.

Таким образом, внедрение принципа «желтых страниц» нужно не с заштатных компаний, а с ведущих госхолдингов.