Как создать эффективный клуб заемщиков Глобального Юга
Новое объединение должно изменить мировую финансовую систему
ВАШИНГТОН/КАИР — В «Севильском обязательстве» (Compromiso de Sevilla), которое в июле утвердили главы государств и правительств, одной из наиболее многообещающих идей является создание площадки для стран-заемщиков при поддержке уже существующих организаций и секретариата ООН. Эта простая, но потенциально ведущая к преобразованиям концепция можно изменить баланс распределения информации и влияния, который уже давно искажен в пользу кредиторов. Данная площадка позволит странам-заемщикам обсуждать технические вопросы и долговые проблемы, получать доступ к помощи для наращивания государственного потенциала и координировать действия, что усилит их голос в мировой финансовой системе.
Если координация кредиторов уже давно институционализирована в виде Парижского и Лондонского клубов, а также отраслевых проектов, подобных Институту международных финансов (IIF), то странам-заемщикам обычно не рекомендуют делиться информацией, что приводит лишь к случайному обмену данными. И поэтому создание клуба заемщиков станет политическим сигналом — признанием, что, дав странам Глобального Юга возможность говорить единым голосом, можно повысить финансовую стабильность. Ответ на вопрос, станет ли такая площадка долгосрочной институтом, будет зависеть от способности ее членов воплощать слова в практическое сотрудничество.
Это уже не первая попытка скоординировать заемщиков, и следует извлечь уроки из этих попыток, начавшихся во время долгового кризиса в Латинской Америке в 1980-х. Аргентина, Бразилия, Мексика и другие страны региона изучали идею создания «клуба должников», которую тогда поддерживали Конференция ООН по торговле и развитию и Экономическая комиссия ООН для стран Латинской Америки и Карибского бассейна.
В результате появилась Картахенская группа, сформированная 11 латиноамериканскими странами в июне 1984 года; на их долю приходилось 75% регионального долга. Эта группа подчеркивала внешние причины кризиса, включая повышение процентных ставок тогдашним председателем ФРС США Полом Волкером, и выступала за общую ответственность как должников, так и кредиторов, и за долговое урегулирование с ориентацией на социально-экономическое развитие, а не жесткую экономию бюджета. Их предложения были направлены саммиту лидеров стран «Большой семерки» в Лондоне в 1984 году, но там они были отклонены, а предпочтение получили подходы Международного валютного фонда и Всемирного банка с их индивидуальными финансовыми программами.
Последующие попытки наталкивались на аналогичные барьеры: африканский Комитет десяти поначалу влиял на подходы международных организаций после мирового финансового кризиса 2008 года, но затем его роль сошла на нет. Более свежие инициативы, например, Коалиция за устойчивость долга, созданная в ходе Конференции ООН по изменению климата 2022 года в Египте, и предложения Группы V20 (она представляет климатически наиболее уязвимые страны мира), увязывают проблему долга с проблемой климата, однако все эти усилия фрагментированы.
Тем временем долговое бремя многих развивающихся стран становится тяжелее. Рост числа кредиторов затрудняет их координацию, а одновременные внешние шоки, включая бегство капиталов, замедление темпов роста мировой экономики, сбои во внешней торговле, дополнительно сокращают бюджетное пространство заемщиков.
После 2008 года в Европе во время долгового кризиса неадекватность имеющихся инструментов привела к созданию новых институтов, в том числе Европейского стабилизационного механизма. Для развивающихся стран таких инноваций нет.
Да, во время пандемии «Большая двадцатка» (G20) своей «Инициативой по приостановке обслуживания долга» (DSSI) предложила временное облегчение странам с низкими доходами, но частные и многосторонние кредиторы в основном в ней не участвовали, что снизило ее эффект. И хотя G20 разработала «Общие принципы урегулирования долга», чтобы уменьшить бремя задолженности для стран с долговыми трудностями, лишь Замбия, Чад, Гана и Эфиопия воспользовались этим механизмом для реструктуризации долга, а остальные заявили о сомнениях в сроках и результатах этого процесса.
Круглый стол МВФ и Всемирного банка по вопросам глобального суверенного долга определил перспективные стратегии решения проблем с ликвидностью (в их числе более гибкий «трехкомпонентный подход», сочетающий реформы, финансирование и реструктуризацию), но их реализация по-прежнему идет медленно.
Все эти разрозненные инициативы в целом разочаровывают, но их следует учитывать при создании клуба заемщиков в рамках «Севильского обязательства». Структура его управления должна подходить для разных долговых ситуаций и сложных политических реалий, а модель финансирования должна гарантировать институциональную независимость и защищать процесс принятия решений от влияния кредиторов. У секретариата должна быть возможность формировать достоверные данные и противодействовать ошибочным представлениям, которые повышают стоимость заимствований для развивающихся стран. Нужны также механизмы координации для эффективного сближения с недавно созданным Севильским долговым форумом.
Создаваемый клуб должен быть не блоком для конфронтаций, а механизмом взаимного наращивания потенциала на четырех основных направлениях. Во-первых, при реструктуризации долга следует делать акцент на сохранении доступа к рынкам. Многие страны избегают «Общих принципов» (равно как и предыдущей инициативы DSSI) и даже осторожных программ МВФ, опасаясь снижения рейтингов и негативной реакции рынков. Заемщикам нужны более сильные стратегии информирования, чтобы представлять убедительные макроэкономические программы и обеспечивать последовательное и базирующееся на фактах общение с рейтинговыми агентствами и частными кредиторами.
Во-вторых, следует учитывать долгосрочный, устойчивый рост экономики в финансовых программах, как этого и требует трехкомпонентный подход Круглого стола по вопросам глобального суверенного долга. Поскольку нынешние модели не учитывают риски и возможности климатического перехода, заемщикам нужны единые аналитические инструменты, которые позволят им формулировать убедительные и сопоставимые стратегии экономического роста с учетом климатических аспектов.
В-третьих, капитал для реструктуризации должен направляться на поддержку качественных инвестпрограмм, прошедших внешнюю верификацию, и дополняться механизмами, которые гарантируют своевременное и предсказуемое выделение средств (а это давняя слабость во многих развивающихся странах).
Наконец, надо повышать долговую прозрачность. Всемирный банк выступает за «радикальную прозрачность», но многие страны, управляя долгом, затрудняются реализовать этот подход на практике. Клуб заемщиков помог бы стандартизировать формы, протоколы раскрытия информации и процедуры экспертной оценки, учитывая условия конкретных развивающихся стран.
На пути смягчения долгового кризиса в развивающихся странах уже достигнут определенный прогресс: финансовое «заражение» в этих странах наблюдается реже; оговорки о паузе в выплатах обеспечивают ликвидность после шоков; официальные кредиторы продлевают сроки погашения долга и снижают премии, особенно для климатических инвестиций. Однако для достижения долговой устойчивости странам-заемщикам надо обрести более сильный голос, формируя такие инструменты, содействуя более справедливому распределению рисков и добиваясь, чтобы инновации в сфере суверенного финансирования помогали достижению целей в области развития и климата.
Чтобы воспользоваться этим шансом, страны Глобального Юга и международные финансовые организации должны опереться на тенденцию, задаваемую «Севильским обязательством», а также опубликованным в июне докладом Группы экспертов ООН по долговым вопросам и недавним упоминанием необходимости усилить голос стран-заемщиков на саммите лидеров G20 в ЮАР. Институционализация представительства заемщиков — это нужный шаг на пути к ребалансировке глобальной финансовой архитектуры и улучшению процесса урегулирования суверенных долгов.
Хоми Харас — старший научный сотрудник Центра устойчивого развития при Институте Брукингса
Махмуд Мохиелдин — специальный посланник ООН по финансированию устойчивого развития, сопредседатель Группы экспертов при генеральном секретаре ООН по долговым вопросам, ранее министр инвестиций Египта (2004–2010 годы), бывший старший вице-президент Группы Всемирного банка, бывший исполнительный директор Международного валютного фонда и старший научный сотрудник Института Брукингса
