Дархан Калетаев — о парламентской демократии и конституционной реформе
Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев предложил провести референдум для создания однопалатного парламента
В Послании народу Казахстана глава государства Касым-Жомарт Токаев выдвинул ряд системных моментов. И очень важно понять их глубину.
Парламентская демократия имеет свою логику. Это не просто заседания и принятие законопроектов.
Изучение деятельности парламентов показывает интересную теорию о прерывистом равновесии, когда периоды стазиса сменяются периодами изменений. Происходят институциональные трения, которые периодически выливаются в кризисы. В США, к примеру, происходит так называемое лептокуртическое распределение законов, что означает увеличение эксцесса или расхождений между тем, как были приняты одни законы, а затем пришли другие. Это говорит о партийной поляризации, когда могут приниматься диаметрально противоположные решения.
Американский законодательный орган с 2000-х годов стал отличаться такими перепадами — когда после периода драматических изменений приходят периоды застоя из-за институциональных трений. В силу институциональных трений возникает накопление политических ошибок. Это означает, что не все ошибки имеют фатальный характер и не каждая имеет незамедлительный срок для ее исправления.
В отечественной практике мы говорим об отложенном характере действия той или иной ошибки. В теории прерывистого равновесия это связано с накоплением ошибок, которые в критический момент могут сыграть свою роль.
Политическая поляризация внутри Конгресса США создает ситуацию принятия более радикализованных решений. Для демократических систем важно находить равновесие в условиях, когда действительно процесс принятия решений неустойчив.
После накопления критической массы ошибок или при возникновении угроз всё это может «триггернуть» институциональный кризис, который приведет к прорыву в принятии решений или перезагрузке. Происходит коррекция предыдущих действий или бездействий.
Длительные наблюдения показали, что за примерно полвека разногласия между палатами парламента США возросли в четыре раза. Межотраслевые конфликты увеличились на 13%. Возрастает партийная поляризация, из-за которой процесс принятия решений в законодательных инстанциях становится всё более сложным. Иногда это может выглядеть крайне нелогично, когда нация выставляет одни приоритеты, но это трудно воплотить в рамках бюджетного и законодательного процесса в Конгрессе и Сенате. Это интересная закономерность в парламентском процессе в США. Стабильность демократии подчас может приводить к партийным тупикам, когда решение найти сложно или вообще невозможно.
С учетом этого примера совсем по-другому может представиться реформа парламента, предложенная в послании президента Казахстана. Речь идет не просто о техническом или структурном изменении. Это системная передвижка, которая повлечет за собой изменения в партийном и политическом поле. Увеличится политическая нагрузка на партии. Если говорить о введении полной пропорциональности, это означает чувствительное расширение роли политических партий.
Следует понимать, что в нынешних условиях партиям приходится очень непросто. Наблюдается рост сетевой или прямой демократии. Институциональная демократия уступает место персоналистской, когда на передовую могут выходить отдельные гражданские активисты, причем часто популисты.
По данным социологического исследования, проведенного в июне-июле 2025 года по общереспубликанской выборке 1,2 тыс. респондентов, политические партии как институт находятся внизу рейтинга доверия. В то же время отдельные эксперты, НПО, университеты стоят наверху рейтинга, опережая политические институты. Для примера — средний балл доверия к парламенту составляет 5,38 по 10-балльной шкале. Университеты, ученые имеют 6,72 балла. У политических партий как института рейтинг 4,68 или самый низкий, тогда как у правозащитных НПО, волонтеров, экологов — 6,17. Причем рейтинги общественных институтов продолжают расти. Из госинститутов наибольшей популярностью пользуется армия, которой доверяют больше, чем правительству или акимам.
В нынешних условиях происходит очень большой спрос на праворадикальные партии, что мы можем наблюдать в европейских странах.
Эти партии могут использовать эмоциональную риторику и такие интенсивные политические технологии, которые позволяют играть на «темных чувствах» избирателей. Поэтому для обеспечения устойчивости государства в нынешних условиях очень важно возобновить роль, так скажем, классических партий.
В Великобритании, например, за прошедшее десятилетие значимость партий заметно снизилась, что было связано с падением популярности консерваторов, длительное время находившихся у власти. Лейбористы, пришедшие к власти после длительного перерыва, смогли восстановить реноме партийного механизма. В случае с лейбористами срабатывает именно идеология, хотя они очень сильно переместились в центр политического спектра при премьер-министре Кире Стармере.
Но при этом в Великобритании, являвшейся оплотом мажоритарности, после выборов 2024 года поднимается вопрос о необходимости введения пропорциональной системы. Мажоритарные округа и порядок голосования могут искажать общенациональное поле. Пропорциональность востребована при многосоставных обществах, а Британия становится именно такой.
В Казахстане избиратели не имеют возможности влиять на избирательные списки. Граждане голосуют за уже готовый список, который сформирован в рамках внутренних партийных процедур.
В то же время надо понимать, что есть различия между поддержкой института и персонифицированной поддержкой. Люди могут не поддерживать отдельных лиц, входящих в избирательный список, хотя поддерживают саму партию. При голосовании в последний момент неодобрение списка может повлиять в целом на выбор партии. Поэтому избирателям должна быть представлена возможность влиять на партийный список. Этого можно достичь при помощи системы ранжирования кандидатов внутри списка.
Это система STV (the single transferable vote system) — единый передаваемый голос. В своей простейшей форме STV означает, что избиратели могут ранжировать кандидатов в порядке предпочтения. С помощью STV вы можете ранжировать столько кандидатов, сколько пожелаете. Чтобы быть избранными, кандидатам необходимо набрать квоту голосов.
Граждане могут выставлять свои преференции, отдавая предпочтение тем кандидатам, которых они хотят видеть в парламенте. Они могут отдать предпочтение одному-двум кандидатам или проранжировать всех кандидатов в списке.
Что важно для общенациональных выборов — необходимо лучше учитывать региональные мнения. Это достигается двумя способами:
- первый — формирование наряду с общенациональным региональных избирательных списков. При голосовании избиратель может ранжировать кандидатов в обоих списках. При этом региональные кандидаты, набравшие критическое значение голосов в регионе, должны перейти в национальный список. Оставшиеся в региональном списке должны быть включены в маслихаты либо оставаться в резерве. В этом случае получаем более устойчивую многоярусную систему списков — как переливающиеся сосуды. При этом граждане могут видеть переходы и статусы кандидатов;
- другой важный момент — позволить партиям объединяться в коалиции. Это будет способствовать как политической конкуренции, так и лучшей консолидации избирателей, в том числе поддерживающих оппозицию. Если оппозиционный электорат хочет увидеть свои партии в парламенте, он не должен дробиться.
Из мировой практики видно, что для коалиций обычно выставляется более высокий порог голосования. Он может быть примерно в два раза выше, чем если бы партии участвовали отдельно.
Таким образом, для Казахстана было бы целесообразно использовать открытые списки при голосовании по партиям, а также, наряду с общенациональными, применить региональные списки. В этом случае голоса избирателей будут более продуктивно использоваться.
Третий момент, который следует учитывать, — как обходиться с остатками голосов после распределения мест и что делать с голосами партий, которые не преодолели избирательного порога. Лучший вариант — чтобы остатки голосов распределялись между партиями, набравшими минимальные голоса. В этом случае можно добавить дополнительные места в парламенте для малых партий, что позволит усилить их голос. Это важно для формирования инклюзивной партийно-политической системы.
Возвращаясь к дихотомической парламентской системе Сенат/Мажилис, заметим следующее.
Понятно, что верхняя палата представляла не местное население, а местную бюрократию и финансово-промышленные группы. Фактически это группы регионального лобби. В принципе это нормальный механизм, учитывая все нюансы транзитного развития Казахстана и отсутствия легальных механизмов для лоббизма.
В то же время по теории прерывистого равновесия, о которой мы говорили выше, идет накопление политических ошибок или напряжения между палатами. Это мы наблюдали в прошлые годы. Функционально Сенат должен оппонировать Мажилису. Иначе в нем нет смысла. При этом образуются законодательные и технологические бреши между палатами. Каждая из них вынуждена использовать популистские методы, поскольку у них конкуренция не идейная, а бюрократическая. Когда мы говорим об однопалатном парламенте, здесь акцент уже будет делаться на межпартийной конкуренции.
Следует также балансировать численность депутатского корпуса. К примеру, Европарламент насчитывает 720 депутатов при численности населения ЕС в 448 млн человек. В среднем на одного депутата приходится 623 тыс. граждан. В США численность населения составляет 345 млн человек, а парламент насчитывает 535 депутатов. Примерно 644 тыс. американцев на одного депутата.
Более сопоставима с Казахстаном Канада (41 млн граждан), в парламенте которой заседают 443 депутата, то есть около 100 тыс. человек на одного депутата. В Казахстане насчитывается 154 депутата. Численность населения 20 млн. В среднем приходится почти 130 тыс. чел. на одного депутата.
В принципе в пределах допустимого, но это считается вместе с Сенатом. Если предстоит реорганизация, тогда действительно необходимо перевести сенаторские места в Мажилис и расширить депутатский корпус. Это связано с тем, что Казахстан должен пережить параллельные реформы, связанные с децентрализацией, изменением выборной системы.
Важно понимать, что парламент в новых условиях вступает в конкуренцию с современным сетевым обществом. В условиях прямой и петиционной демократии парламенту надо будет отстаивать свое право на жизнь. Парламент должен работать над своей эффективностью, предлагая и разрабатывая альтернативные решения и политики. При этом парламент должен быть основным драйвером правительства. Основные политические решения должны приниматься не волюнтаристским или кулуарным способом, а путем открытой парламентской полемики. Тогда будет всё логично и понятно, зачем нам нужны политические госслужащие и почему мы их отделяем от административных. Политические госслужащие должны работать в парламенте, защищая свои политики, идеологии и концепции. Административные служащие, или staff, должны работать над имплементацией политик. Тогда достигнем желаемого результата.
Но главное, что следует понять, когда мы меняем парламент. Это не связано только с призывами и требованиями гражданского общества. Основная или глубинная причина таких изменений связана с изменением экономики. Мы видим в Послании президента ряд шагов, которые двигают Казахстан к системе госкапитализма. Это может быть еще не общество всеобщего благосостояния, но это реальные шаги к более прообщественной экономической политике. Об этом говорят поручение о пересмотре использования Национального фонда для реализации экономических проектов, поручение о снижении роли квазигосударственного сектора и усилении конкуренции и другие.
Чтобы двигать экономические реформы, политическая система также должна претерпевать изменения. Политика должна стимулировать развитие справедливой системы, в которой механизмы перераспределения национального дохода были бы более эффективными.
В этом, на наш взгляд, видится логика предстоящих политических и конституционных реформ.
