Правительство активно проедает Нацфонд. Как сохранить остатки?

Эксперты исследовали все «дыры» в правилах Национального фонда, дающих возможность использовать средства бессистемно

ФОТО: unsplash.com/ sheri silver

В 2000 году в Казахстане был создан Национальный фонд. Подобно фондам других нефтяных стран – Норвегии и Саудовсвой Аравии – он выполняет две основные функции:

- сберегательную: ограничивая расходование доходов от сырьевого сектора, суверенные фонды перераспределяют их в пользу будущих поколений, которые могут столкнуться с истощением запасов природных ресурсов или снижением спроса на них;

- стабилизационную: она особенно актуальна для развивающихся стран, богатых природными ресурсами. Обычно в таких государствах сырьевой сектор экономики занимает значительную долю валового внутреннего продукта и доходов бюджета. Это в свою очередь может стать причиной возникновения угроз, дестабилизирующих долгосрочное устойчивое развитие. К таким угрозам относятся «голландская болезнь» и «ресурсное проклятие», зависимость бюджета от цен на энергоресурсы, возможность роста неэффективных расходов бюджета и неспособность экономики абсорбировать весь поток доходов, что приводит к росту инфляции.

Помимо предотвращения вышеописанных дестабилизирующих угроз, сырьевые суверенные фонды могут выступать в качестве «подушки безопасности» – резервов правительства на случай появления непредвиденных ситуаций, таких как, например, пандемия коронавируса.

Однако текущая тенденция использования средств Нацфонда вызывает серьезную обеспокоенность, ведь несмотря на то, что правила формирования и использования средств Нацфонда страны зарегламентированы, существует много «дыр» в этих правилах, дающих возможность использовать средства Нацфонда бессистемно. Безусловно, формируемые правила использования средств суверенного фонда должны быть гибкими, так как отсутствие гибкости будет приводить к необходимости постоянного пересмотра и нарушения правил (яркий пример – Россия), но гибкость не означает полное их отсутствие. Актуальность разработки бюджетного правила и «обуздание» фискальных стимулов, нередко политически мотивированных, подтверждается и тем, что в рамках недавно объявленного конкурса исследований НБ РК тема среднесрочной фискальной политики стоит в приоритете.

Какие правила формирования и использования средств Национального фонда действуют сейчас в Казахстане?

Правила формирования и использования средств Национального фонда прописаны в Бюджетном кодексе. В нем содержится информация об источниках пополнения фонда – это, в частности, прямые налоги и другие поступления от организаций нефтяного сектора, поступления от приватизации республиканской собственности и др.

Размещение активов, находящихся в Нацфонде, также регулируется нормативными документами, где определяется перечень разрешенных финансовых инструментов, в которые могут быть инвестированы активы фонда. В целом активы Нацфонда делятся на два портфеля: сберегательный и стабилизационный. При этом для каждого портфеля исходя из специфики его функций определяются разные инструменты. Так, если для стабилизационного портфеля главным критерием инструментов служит их ликвидность, то для сберегательного – низкий уровень риска при умеренной доходности в долгосрочном периоде.

Однако несмотря на наличие общих правил использования средств Нацфонда, есть существенные недостатки, связанные с механизмом выделения трансфертов. В настоящее время гарантированный трансферт не привязан к каким-либо экономическим показателям, которые могли бы демонстрировать необходимость республиканского бюджета в дополнительном источнике доходов. Размер трансфертов устанавливается зачастую заранее на пару лет вперед в законах о республиканском бюджете. Хотя эти плановые значения и могут быть в последующем изменены в ходе уточнения бюджета, это не отменяет тот факт, что такой механизм слабо объясняет потребность бюджета в установленном законом объеме трансферта. К тому же в особых случаях президент страны может подписать указ о дополнительном выделении средств из Нацфонда в бюджет государства либо в виде целевого трансферта, либо в виде увеличения ранее определенного законом гарантированного бюджета. Наиболее ярко эта тенденция проявилась в 2020-м и текущем году. Безусловно, рост государственных расходов, а потому трансфертов из Национального фонда, оправдан пандемией коронавируса. Тем не менее это не умаляет проблемы использования средств Нацфонда, а, наоборот, заставляет задуматься о необходимости разработки механизма работы с Нацфондом еще серьезнее.

Какие недостатки проявляются сейчас в использовании Нацфонда?

Эффективность функционирования Национального фонда РК в последнее время часто ставится под сомнение. Неэффективность  деятельности прослеживается в двух основных функциях фонда: стабилизационной и сберегательной.

Неэффективность в выполнении сберегательной функции наблюдается в динамике накопления средств фонда. Начиная с конца 2014 года, когда было достигнуто максимальное значение активов ($77,2 млрд), сумма средств на счету Национального фонда снизилась на 26%. При сохранении данной тенденции будущее поколение Казахстана может остаться без нефтяных сбережений.

Средства Национального фонда на конец отчетного периода

Источник: составлено по данным Министерства финансов РК

Помимо этого, имеются вопросы к выполнению стабилизационной функции. С одной стороны, Национальный фонд справляется с «голландской болезнью» и уменьшением зависимости государственного бюджета от цен на нефть. Последнее можно наблюдать по динамике цен на нефть марки Brent в среднем за год и объемов государственных расходов. Как можно заметить, влияние волатильности нефтяных цен на объем государственных расходов практически отсутствует.

Динамика государственных расходов РК и цены на нефть марки Brent

 

Источник: составлен по данным Министерства финансов РК и Управления энергетической информации

Однако, с другой стороны, бюджетно-налоговая политика с учетом трансфертов из Нацфонда плохо справляется со стабилизацией экономических циклов.

Разрыв ВВП и темп прироста государственных расходов

Источник: расчеты автора

Как видно из графика, по данным с 1995 года лишь в 42% случаев разрыв ВВП, показывающий разницу между фактическим и потенциальным ВВП и темпом прироста государственных расходов, имеют противоположные знаки, что говорит о проведении контрциклической фискальной политики. Если учитывать данные с момента создания Национального фонда, то это значение опускается еще ниже – до 40%.

Это связано с тем, что гарантированный трансферт не привязан к каким-либо экономическим показателям, которые могли бы демонстрировать необходимость республиканского бюджета и экономики в целом в дополнительных финансовых вливаниях. Масла в огонь подливает и возможность изменения размера трансфертов в течение года на величину, также не имеющую под собой никаких оснований. К примеру, в 2020 году размер трансфертов пересматривался несколько раз: изначально в декабре 2019-го размер трансфертов был утвержден на уровне 2,7 трлн тенге, затем 29 марта 2020 года Даурен Абаев заявил, что трансферты будут увеличены на 1,825 трлн тенге, а 8 апреля был подписан Указ президента «Об уточненном республиканском бюджете на 2020 год», где размер трансфертов из Национального фонда составил 4,77 трлн тенге.

Помимо этого, стоит отметить, что чрезмерное выделение трансфертов негативно влияет на эффективность использования бюджетных средств, поскольку значительная часть доходов формируется за счет нефтяного сектора, который в краткосрочном периоде никак не зависит от экономического положения внутри государства и в особенности от качества жизни граждан. В итоге фискальная политика слабо отвечает потребностям реального сектора экономики, что видно из ее процикличного характера в рамках большей части рассмотренного периода. Отсутствие адресности фискальных стимулов для экономических агентов как со стороны спроса (потребители), так и со стороны предложения (производители) приводят к размыванию выделенных на помощь экономике средств, что выражается и в снижении эффективности выделенных на стимулирующие меры трансфертов из Нацфонда.

Какое есть решение для Нацфонда?

Исходя из таких результатов деятельности Национального фонда можно говорить о том, что формирование четкого бюджетного правила, имеющего контрциклический характер и способного накопить достаточную сумму для будущих поколений, является на данный момент приоритетной задачей. 

Бюджетное правило, которое позволило бы Национальному фонду эффективно выполнять сберегательную и стабилизационную функции, должно обладать рядом свойств.

  • Во-первых, бюджетное правило должно основываться на идее об ограниченности природного капитала страны. Эта ограниченность проявляется не только в исчерпаемости запасов нефти, но и в набирающей обороты тенденции к переходу на использование возобновляемых и экологически чистых источников энергии, которая сулит снижением мирового спроса на углеводороды и, в частности, на нефть.

Ряд аналитических агентств, инвестиционных банков и нефтегазовых компаний уже предоставляют прогнозы, в которых пик мирового спроса на нефть приходится на 2030 год либо раньше. Например, Equinor ожидает пик спроса в 2027–2028 годах, а BP прогнозирует, что к 2050 году величина спроса уменьшиться в два раза относительно нынешних значений.

Исходя из этой тенденции можно утверждать, что рента, получаемая Казахстаном за счет добычи и экспорта нефти, ограничена во времени. Если брать во внимание наличие зависимости экономики Казахстана от нефтяного сектора, то такие глобальные изменения могут стать непреодолимым препятствием для устойчивого развития страны. Поэтому природные запасы должны восприниматься как ограниченный во времени использования актив. Если ежегодно все доходы от этого актива будут расходоваться, то национальное богатство страны будет уменьшаться. Для предотвращения этого необходимо откладывать и инвестировать часть доходов таким образом, чтобы была возможность создать источник доходов, способный заменить постепенно выбывающую нефтяную отрасль.

Таким образом одной из главных целей нового бюджетного правила должно быть стремление к формированию такого фонда, поток инвестиционного дохода которого смог бы заменить ренту, получаемую сегодня от нефтяного сектора. Тогда будущее поколение также, как и мы сегодня, сможет воспользоваться преимуществами наличия природных ресурсов.

  • Во-вторых, необходимо учитывать следующую особенность бюджетного правила, которая состоит в стабилизации циклических колебаний. Поскольку текущее правило выделения трансфертов слабо объясняет необходимость экономики в дополнительных средствах, выделяемых в качестве трансфертов в республиканский бюджет, то возможно, что в одни периоды выделяется трансферт, который на самом деле не нужен экономике, а в другие, наоборот, выделяется недостаточная сумма средств. При наличии таких правил превышение периодов первого типа над периодами второго типа приводит к излишнему использованию средств Национального фонда.

Выделение трансфертов должно исходить из соображений о контрциклическом характере фискальной политики. В периоды падений или недостаточного роста национальной экономики правительство должно проводить стимулирующую бюджетно-налоговую политику, а в периоды чрезмерного роста для недопущения перегрева экономики – сдерживающую фискальную политику.

Таким образом, при формировании правила с учетом вышеобозначенных пунктов следует:

1. Определить срок накопления, к концу которого суверенный фонд должен будет иметь определенную сумму средств, достаточную для последующего самовоспроизводства фонда без доходов от нефтяного сектора. Для определения такого срока можно воспользоваться прогнозами международных организаций о динамике спроса и потребления нефти, выступающего в качестве основного мирового энергоресурса.

2. После этого необходимо определиться с целевой суммой накопления фонда. Она должна учитывать прогнозируемую ставку доходности фонда и желаемую сумму ежегодных инвестиционных доходов.

3. Определившись с целевыми показателями срока и суммы накопления, можно составить план продолжительностью на весь срок накопления, который будет определять минимальную целевую величину ежегодных доходов от нефтяного сектора, направляемых в Национальный фонд. Эта величина должна учитывать долгосрочный прогноз динамики цен и спроса на нефть, объем добычи нефти в Казахстане и среднегодовую инвестиционную доходность фонда.

Все описанные выше целевые показатели формируются для обозначения границ сберегательной функции фонда.

4. Для эффективного выполнения стабилизационной функции нужно сформулировать правила формирования и использования средств Национального фонда, которые содержали бы циклическую составляющую и соответственно поддерживали бы контрциклический характер фискальной политики. Этого можно добиться следующим образом: необходимо сравнить потенциальный рост ВВП с фактически наблюдаемым значением. Если фактические данные будут ниже потенциального значения, то в таком случае должно будет принято решение о выделении трансферта равного отношению разницы потенциального и текущего значения ВВП к мультипликатору государственных расходов. То есть должно поддерживаться равенство следующего уравнения:

k – циклическая составляющая, равная отношению потенциального роста ВВП к фактическому;

G – государственные расходы;

Y – потенциальное значение ВВП;

m – мультипликатор государственных расходов, показывающий, во сколько раз увеличиться ВВП при увеличении государственных расходов на 1 единицу.

Этот мультипликатор рассчитывается исходя из модели Мандела-Флеминга (без внешнего сектора) с помощью следующей формулы:

d – эластичность инвестиционного спроса к ставке процента;

k – коэффициент предпочтения ликвидности;

h – коэффициент чувствительности реального спроса на деньги по реальной процентной ставке;

t – налоговая ставка;

mpc – предельная склонность к потреблению.

В таком случае за счет выделения трансфертов и соответственно увеличения госрасходов будет стимулироваться достижение экономикой своего потенциального значения.

Данная формула носит крайне упрощенный характер, отражая лишь общую идею. Безусловно, требуется более детальный анализ. Однако текущая статья дает направление. За счет описанного механизма будет проводиться стимулирующая бюджетно-налоговая политика. Если же фактический уровень равен либо превышает потенциальное значение, то в таком случае все доходы от нефтяного сектора должны будут направляться в Национальный фонд.

В дополнение, для обеспечения более быстрой реакции фискальной политики на циклические колебания предлагается проводить анализ квартальных данных ВВП. Это позволит на основе оперативных данных намного раньше выявить замедление экономического роста. Таким образом получается, что размер трансфертов будет определяться не раз в год, а каждый квартал исходя из отклонения экономики от потенциального уровня роста.

Помимо трансфертов, выступающих в качестве контрциклического инструмента фискальной политики, в новое бюджетное правило стоит включить целевой трансферт, который существует и сегодня. Для достижения большей отдачи от трансфертов стоит ограничить использование целевых трансфертов финансированием лишь производительных государственных расходов (расходы, которые способствуют накоплению капитала и стимулируют экономический рост, например, на образование, науку, здравоохранение, развитие инфраструктуры, строительство). Для адресности предоставляемых трансфертов рекомендуется выделять их не под разработанные масштабные программы, а под конкретные проекты, которые реализуются частным сектором или на стадии реализации. Здесь важно, конечно, обеспечить оценку рисков государственных вложений в тот или иной частный проект. Однако такая структура выделения средств обеспечит адресность и большую эффективность целевых трансфертов без размытия.

Обозначенные меры позволят минимизировать возможность дискреционного принятия решений, способствуя выполнению Нацфондом своих долгосрочных целей.

Евгения Пак, старший аналитик AERC

Асхат Мухтарұлы, стажер-аналитик AERC

: Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter
6076 просмотров
Поделиться этой публикацией в соцсетях:
Загрузка...
21 сентября родились
Иоган Меркель
член Конституционного совета, экс-заместитель генерального прокурора РК
Мухамеджан Турдахунов
учредитель Рудненского цементного завода, экс-президент ССГПО
Самые Интересные

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить