«Быстрые люди» и «номенклатурные червоточины»: почему кадровые перестановки не меняют систему

221796

У Нассима Николаса Талеба как-то прозвучал тезис о том, что «изучать надо систему и ее хрупкость, а не события». Поэтому сами по себе кадровые перестановки в авторитарной системе не являются событием, если не ведут к изменениям в самой системе, где осталось много «номенклатурных червоточин»

Досым Сатпаев
Досым Сатпаев
ФОТО: © Андрей Лунин

Старые грабли

Кадровые перестановки в правительстве в начале 2023 года не были сюрпризом, потому что о возможности их проведения президент заявил в декабре прошлого года, сославшись на неэффективную работу этого государственного органа. Сначала, в первой половине декабря, Касым-Жомарт Токаев поставил под сомнение способность правительства под руководством премьер-министра Алихана Смаилова «реализовать предвыборную программу президента» и «противостоять всем внешним и внутренним экономическим угрозам». Затем, в конце декабря, Токаев заявил: «По целому кругу ключевых для страны проблемных вопросов правительство не проявляет должной активности, медленно принимаются решения… Я намерен в начале нового года по предложению премьер-министра осуществить ряд кадровых изменений в правительстве».

В результате кадровые перестановки произошли в пяти министерствах. Кроме этого, произошла реорганизация Министерства экологии, геологии и природных ресурсов в Министерство экологии и природных ресурсов. Как было заявлено, полномочия в сфере государственного геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы были переданы в Министерство индустрии и инфраструктурного развития РК.

Также канцелярия премьер-министра РК была преобразована в аппарат правительства РК, чтобы более эффективно проводить «координацию деятельности центральных и местных исполнительных органов; организационно-правовое, экспертно-аналитическое, кадровое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности премьер-министра и правительства РК». Кадровые назначения прошли в администрации президента и в управлении делами президента РК.

Но опять же возникает ключевой вопрос: и что дальше? Ведь кадровая карусель также была любимой забавой первого президента, что никак не повышало эффективность работы всего госаппарата. И это, в конечном счете, также привело к январским событиям в 2022 году, если исходить из того, что результатом этих кадровых игр были провальные социально-экономические реформы, отрицательная кадровая селекция в формировании правящего класса и доминирование групповых интересов над государственными, что вылилось во внутриэлитный конфликт, который дестабилизировал страну.

Контроль через неэффективность

Кадровые перестановки внутри правительства - это вершина айсберга, так как этот государственный орган является лишь частью громоздкой номенклатурной машины со всеми ее многочисленными вертикальными и горизонтальными связями как в центре, так и в регионах. Хотя речь должна идти о тотальной чистке, люстрации и обновлении кадров внутри всей этой машины. А точечные кадровые перестановки в правительстве - это как повесить новый освежитель воздуха с запахом «каких-то там перемен» в салон старой машины, которая часто ломается и едет медленно. Чуть позже и этот освежитель менять на новый, когда от него перестанет нести «свежестью». Вот только к этому времени двигатель может уже заглохнуть и заложить основу для нового Қаңтара.

Эффективный госаппарат должен опираться на технократическую легитимность, когда лояльность граждан идет в обмен на эффективность госуправления на всех уровнях и особенно на местах. Большая беда, если госаппарат не имеет петли обратной связи с внешним миром. Но не менее худшая ситуация, если внутри госаппарата отсутствует своя петля обратной связи: как по вертикали, когда идет саботаж решений, принятых и спущенных сверху, так и по горизонтали, когда идут постоянные межведомственные трения, порождающие взаимную подозрительность и информационный сепаратизм. В результате нет системной командной работы всего госаппарата, а только командные перемещения на всех его уровнях в условиях существования патрон-клиентской системы и «номенклатурной раздробленности», которая порождает взаимное недоверие. В такой среде работа со случайными людьми, даже если они профессионалы, но не из команды «шефа», до сих пор является больше экзотикой.

Из-за «номенклатурного сепаратизма» страдает преемственность в реализации уже принятых решений на любом из уровней государственного управления. Такая схема хороша с точки зрения контроля над элитой, но плоха с точки зрения эффективной работы государственного аппарата. В экономической сфере это приводит к «финансовому склерозу», при котором у чиновников абсолютно отшибает память касательно того, куда и сколько уже было потрачено на «индустриальные», «инновационные», «прорывные», «конкурентные» и прочие программы за последние годы. Все стараются начинать с чистого листа, со своих новых прожектов и программ, на которые выделяются новые бюджетные средства. Стремление к государственному капитализму легко трансформируется в номенклатурный диктат, когда главной фигурой в экономике станет не бизнесмен, а коррумпированный чиновник.

Все это ведет к тому, что в авторитарных системах кадровые перестановки чаще всего являются либо инструментом имитации повышения качества госуправления, либо результатом перераспределения внутриномеклатурного влияния между разными группировками. При этом межведомственная конкуренция за право быть «любимой женой» в президентском кадровом гареме приводит к появлению сложного противоречия. Попытка перетянуть на себя больше полномочий автоматически означает больше ответственности, что, в условиях уже упомянутого синдрома временщика, противоречит логике существования казахстанской номенклатуры. И это противоречие часто объясняет низкую эффективность тех государственных структур, которые формально обладают серьезными функциями и полномочиями.

Кстати, уже было заявлено, более 500 функций правительства передается министерствам и акиматам. С одной стороны, в этом есть плюс - вроде как один из шагов в сторону децентрализации. Но, с другой стороны, непонятно, чем все это закончится в условиях нежелания многих наших чиновников брать ответственность на себя или быть гонцами с плохими новостями.

В системе, где результативность менее важна, чем распределение ресурсов и влияния внутри государственного аппарата, постоянные провалы на всех уровнях управления являются частью внутриаппаратного контроля. Что касается номенклатурного «контроля через неэффективность», то его целью является использование провалов для оправдывания постоянных структурных реорганизаций, кадровых перемещений и финансовых перераспределений. Ведь в отличие от бизнеса, где рентабельность и прибыль являются одним из важных критериев эффективной работы руководства и рядовых менеджеров, в государственном аппарате трудно определить индикаторы такой эффективности, кроме замера уровня социального напряжения в обществе.

Но в управленческой системе, замкнутой на самой себе, не может быть и надежных инструментов замера уровня этой напряженности. Кстати, одним из таких инструментов являются честные и конкурентные выборы на всех уровнях, которые четко указывают на реальный, а не мифический уровень доверия к власти, замеряя шкалу протестных настроений в обществе.

Карта рисков

Одной из первых задач правительства после январских событий должна была быть активная работа по составлению республиканской карты рисков с привлечением широкого круга экспертов, чтобы провести диагностику всего государственного организма во всех регионах страны для выявления возможных потенциальных зон напряжения. Ведь если вспомнить классификацию кризисов Сэма Блэка, то в случае с нашей страной опасен такой вид кризиса, как «известное - неизвестное»: даже если известно, какие будущие кризисы нас ждут, неизвестно, как успешно будет к ним готовиться власть и как эффективно она станет нейтрализовать все негативные последствия в случае их возникновения в стране. Как показала практика, часто страшен не сам кризис или форс-мажор. Больше вреда наносит отсутствие компетенции, халатность, коррупционный интерес, «синдром временщика» и провал антикризисного менеджмента со стороны государственных структур.

Недавняя крупная авария на ТЭЦ Экибастуза в очередной раз показала, что рвется там, где тонко. И это несмотря на то, что некоторые эксперты задолго до этой чрезвычайной ситуации предупреждали власти об аварийном состоянии ТЭЦ. Как правильно отметил журналист Вадим Борейко, у нас вся страна как экибастузская ТЭЦ: везде коррупция, разгильдяйство, халатность многих представителей власти, а также жадность разных олигархов, которые получили когда-то от властей куски экономики, отрасли, заводы, ТЭЦ и многое другое. Все это рано или поздно ведет к техногенным или антропогенным катастрофам. Не менее опасно, что борьба с последствиями этих катастроф часто идет по принципу - лишь бы быстро отчитаться о том, что ситуация исправлена, без попыток проанализировать, где может еще рвануть.

В свое время социолог Игорь Задорин ввел понятие «быстрые люди», под которыми имелись в виду управленцы всех уровней, бегущие за быстрым результатом, рапортующие о достигнутых «успехах», часто мифических, и так же быстро исчезающих, чтобы не отвечать за будущие провалы на основе их неэффективных решений. И практически за все годы независимости Казахстана, таких «быстрых людей» на всех уровнях госуправления и в квазигосударственном секторе был целый воз и маленькая тележка. За все годы независимости в стране так и не ввели практику отчетности любого уходящего министра, акима или руководителя национальной компании и квазигосударственной структуры за свои провалы или достижения (если они были). Исключение составляли лишь случаи коррупционных расследований, которые были причиной тех или иных отставок. Хотя и здесь это больше напоминало результат внутриэлитных разборок, где одного коррупционера по разным причинам просто «съедали» другие коррупционеры.

Почему в Казахстане нет команды реформаторов?

Понятно, что стране давно уже необходима новая генерация молодых и профессиональных управленцев. Но не за счет всяких там «президентских кадровых резервов». Хуже то, что у нас кадровый голод создан искусственно. Кого-то не хотят пускать, кого-то боятся. Большое количество неплохих управленцев уперлись в потолок среднего звена и смотрят, как над их головами пролетают чьи-то дети, племянники и прочие родственники небожителей. При этом все друг другу не доверяют. И это парадокс. Круговая порука, построенная на взаимной подозрительности.

Казахстану давно уже необходимы эффективные механизмы циркуляции административной и политической элиты за счет большого количества социальных лифтов. Но у нас даже на уровне выдвижения кандидатов в президенты страны созданы искусственные преграды в виде, например, требования иметь 5-летний стаж государственной службы, что больше напоминает политическую сегрегацию.

Понятно, что появление нового поколения казахстанских чиновников, которые рассматривали бы себя в качестве менеджеров, нанятых народом для оказания государственных услуг, займет гораздо больше времени, чем хотелось бы. Но текущие потребности политического и экономического развития не дают возможности ждать. Эффективная реализация государственных программ необходима уже сейчас. Например, профессор сингапурской Школы государственной политики имени Ли Куан Ю, советник фонда по управлению иностранными финансовыми резервами Сингапура (GIC) Лим Сионг Гуан считает: «Правительство является сложным предприятием. И скорость изменений в мире, особенно связанных с техническим прогрессом, означает, что госслужащий должен иметь ясное понимание того, куда обращена стратегия государства; различные ветви правительственной власти должны формулировать и внедрять политику координированно и интегрированно для достижения стратегических целей. Сейчас, как никогда прежде, существует потребность в стратегической ясности и срочности в проведении изменений».

В Казахстане не будет никакой четкой стратегии без команды реформаторов не только в правительстве, но и на всех уровнях госуправления. А это тяжело сделать без уже упомянутой люстрации и тотальной чистки госаппарата от «балласта». Но любая попытка внедрить в Казахстане правило Парето 20/80, при котором 80% работы могут выполнять 20% работников, обычно сталкивается с первым законом Паркинсона, который гласит, что чиновник стремится множить подчиненных, а не соперников. В старые меха бесполезно заливать молодое вино, так как очень скоро оно может превратиться в уксус.

Команда реформаторов никогда не появится, если не будет ликвидирован старый и опасный разрыв между политическими и административными служащими, между руководством страны, а также средними и низовыми уровнями исполнительной власти в условиях доминирования отдельных групп влияния. Понятно, что для самой власти более выгодно, чтобы внутри госаппарата постоянно шла межведомственная борьба, чтобы поддерживать внутриэлитный баланс. Но вся опасность в том, что сами чиновники именно эту борьбу воспринимают в качестве главной цели своего пребывания на той или иной должности, которую многие получили не по заслугам, а за свою лояльность.

Еще один разрыв существует между «киндерсюпризами» с зарубежным образованием в центральных ведомствах, но без практического опыта работы начиная с низов, и появлением на среднем и низовом уровнях госаппарата таких же представителей молодого поколения бюрократов, но получивших некачественное местное образование. В результате первые занимаются разработкой красивой «бумажной пены», а вторые не знают, что и как с ней делать. Нет системной работы, так как одна рука не видит то, что делает другая. Опасность заключается в том, что результатом деформации вертикали может быть скрытый или явный саботаж в реализации принятых государственных программ как в центре, так и в регионах страны. В конечном счете долгое время брали лояльных, а хотят спрашивать как с умных.

Есть и другая проблема. Это отсутствие циркуляции управленческих кадров из центра в регионы. Многие стараются прорваться в Астану из провинции, но не наоборот. В результате возникает дисбаланс, когда редкие способные кадры стараются уехать в Астану или Алматы, а качество государственного управления на местах довольно низкое.

Команда реформаторов также не появится, если работа чиновника будет вести к его депрофессионализации, когда эта работа «убивает» профессиональные навыки человека, замещая их лишь номенклатурными «инстинктами» выживания. Довольно метко такую проблему в любой иерархизированной системе подметил канадско-американский психолог, теоретик менеджмента и автор теории «иерархологии» Лоуренс Джонсон Питер: «Почему некомпетентного работника нельзя уволить? Иногда, в крайних обстоятельствах, так и поступают, но иерархия воздвигается, чтобы приютить как компетентных, так и некомпетентных. До тех пор пока некомпетентность не угрожает существованию иерархии, с ней обычно мирятся. Иерархии создаются для поддержания порядка, а не для устранения некомпетентности, как и не для того, чтобы выявлять и вознаграждать компетентность. Обычно целью создания организации считается некое дело, которое должно быть сделано. Но как только иерархия утвердилась, целью для нее становится ее собственное существование».

Поэтому важным моментом является не только, кто конкретно займет место старых чиновников, но и то, какую систему ценностей они с собой принесут. В проектном менеджменте (на который, кстати, в прошлом году ссылался президент), есть не только такие функции, как определение одной или нескольких целей, не только разработка стратегии и подготовка команды для ее реализации, но также наличие мотивации для реформ и эффективной системы контроля за теми, кто ее реализует. Кстати, одним их инструментов такого контроля также является более масштабная и динамичная цифровизация работы на всех уровнях госуправления, от акиматов и правительства до национальных компаний. Хотя оборотной стороной «цифровизации» в авторитарных системах без наличия демократических институтов может быть «цифровая автократия», где система больше начинает контролировать гражданина, чем гражданин - систему.

Свежая кровь и молодые агашки

Пока же в недрах государственного аппарата появляются «молодые агашки», которые пытаются механически копировать манеру поведения номенклатурных «аксакалов», при этом больше делая ставку на групповое мышление, чем на государственное. Но кадровая отрицательная селекция опасна тем, что государственный аппарат становится пристанищем либо карьеристов, либо неудачников, которые не могут реализовать себя в других сферах.

И здесь опять встает архиважный вопрос о механизме кадрового обновления государственного аппарата. Где тот самый кадровый резерв вне системы, откуда должна идти «свежая» и «чистая кровь»? Речь не идет о пресловутых корпусах «А» и «Б», о «президентском кадровом резерве» и т.п., которые формируются из тех же чиновников. Одни считают, что необходима система вертикальной мобильности людей на основе их способностей, независимо от социального или этнического происхождения. Другие утверждают, что в любом обществе есть не один социальный лифт, а несколько - у каждой социальной группы, со своей иерархией и потолками. Но с точки зрения формирования эффективного механизма циркуляции управленческих кадров все эти социальные лифты должны иметь горизонтальные связи, когда любой человек может перейти из одного социального слоя в другой не по протекции, а благодаря своим способностям.

При этом любая административная реформа и попытка запустить «свежую кровь» в управленческий аппарат не будут эффективными в том обществе, где многие люди при всем своем желании и способностях все время будут упираться в искусственные потолки негласных правил игры, где главным является не вопрос: «Что ты умеешь?», а вопрос: «Под кем ты ходишь?». Ставка на «специалистов с зарубежным образованием» внутри номенклатуры также себя не оправдала, так как системе до сих пор не нужны реформаторы самой системы (возможно, только отдельных ее элементов). Ей нужны те, кто быстро и эффективно освоит все кулуарные правила игры. А для этого Гарвардов и Оксфордов заканчивать не обязательно.

При таких условиях уход консерваторов не всегда гарантирует приход реформаторов даже из числа тех, кого сейчас причисляют к «новому поколению управленцев». Ведь «агашкизм» - это не только иерархический статус, но и образ мыслей. В результате наличие «номенклатурных червоточин» искажает саму суть государственной службы, которая должна быть направлена на выполнение социального договора между гражданами и властью, когда первые платят налоги и сохраняют политическую лояльность в обмен на обеспечение безопасности, эффективное распределение ресурсов, качественные государственные услуги и подотчетность со стороны чиновников как нанятых «менеджеров», а не представителей управленческой касты.

И самая главная проблема многих административных реформ, которые затевались в Казахстане, заключалась в том, что телегу все время ставят вперед лошади. То есть реформу бюрократического аппарата у нас пытаются провести без реформы политической системы. Хотя любой бюрократический аппарат - лишь часть этой системы. Учитывая, что разработкой и реализацией многих из этих программ занимались сами чиновники, преемственность может быть и в тех пороках, которыми часто страдает бюрократический аппарат, что сводит на нет многие инициативы.

Следовательно, надо менять  бытие через политическую и экономическую реформы, результатом чего должно быть формирование мощной конкурентной среды как в политике, так и в экономике, где мозги будут цениться больше, чем связи. Ведь если отбросить политтехнологическую шелуху про «жаңа Қазақстан» или «слышащее государство», главным итогом президентства Токаева в конечном счете будут ответы на три ключевых вопроса.

Во-первых, какие новые политические традиции будут заложены как для будущих руководителей Казахстана, так и в рамках деятельности всего госаппарата.

Во-вторых, какие новые политические институты появятся на основе системы сдержек и противовесов в лице независимой судебной системы, легитимной и сменяемой исполнительной, законодательной ветвей власти, партийной системы, институтов гражданского общества и т.д, которые будут закладывать основу для появления большого количества социальных лифтов для кадрового обновления госаппарата.

В-третьих, как много граждан Казахстана перестанут ощущать себя чужими на том «празднике жизни», которые 30 лет устраивал для себя правящий класс и прикормленные олигархи. И здесь нужны не политтехнологии, не очередная свита, которая будет делать короля, а новая политика, с новыми людьми, с новой мотивацией и с новой системой ценностей.

   Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить
Доктор Хегай – о лекарствах, лоббистах и недостатках медицины Казахстана Смотреть на Youtube