Курултай в новой политической системе Казахстана: как изменится парламент

В настоящее время внимание экспертов и истеблишмента сосредоточено на предстоящих выборах и политических изменениях, вытекающих из конституционной реформы. Но при этом мнения наблюдателей рассеяны и больше касаются медийно-эффектных, по сути, формальных вещей. Между тем, суть происходящего заключается все-таки в парламентской трансформации. Ведь это не только и не столько ребрендинг парламента по национальной аутентичности, это изменение структуры принятия решений, прежде всего, законодательных.

Поэтому важно посмотреть, как должен работать Курултай в предельно эффективном ключе. Каким должен быть парламент, какими у него должны быть структура, система внутренних связей, работа вспомогательных, сопровождающих механизмов. И что говорит на этот счет зарубежный опыт.

О символике парламента и его структуре

Парламенты существуют в различных формах и под разными названиями — Парламент, Конгресс, Сейм, Бундестаг, Меджлис, Собрание. Старейшим парламентом в мире является парламент Исландии — Альтинг, существующий с 930 года. Он был создан норвежскими поселенцами, бежавшими от королевского абсолютизма. Они обосновались на соседнем острове, применив республиканскую форму государственного управления и сформировали парламент, состоящий из членов своих семей.

Наименование парламента обеспечивает его соответствие национальной культуре и истории, а значит, укрепляет идентичность.

Исторически представительные органы возникли как однопалатные. Позже, особенно в XIX веке, они трансформировались в двухпалатные. Две палаты представляют собой исторический компромисс между «старым режимом» и «новым», между аристократией и буржуазией, а также широкими народными массами.

Логика развития парламентаризма показывала, что двухпалатность обеспечивала управление аристократии или контроль с ее стороны. Впоследствии двухкамерный парламент обеспечивал консенсус между избираемыми напрямую депутатами и теми, кто представлял определенные группы. Так, в палате лордов Великобритании сначала были наследственные места, позже они также стали ротируемыми. При этом длительное время практиковавшаяся в стране мажоритарная система сегодня пересматривается в пользу пропорциональности, чтобы обеспечить большую роль партий, значимость которых неуклонно снижается.

Начиная с середины XIV века, английский парламент приобрел двухпалатный характер — с Палатой лордов, состоящей из богатой аристократии, и Палатой общин — из представителей граждан и крестьян. На момент его формирования парламент не обладал атрибутами законодательного органа. Его функции ограничивались определением уровня налогов или утверждением решений, принимаемых монархом в этой области. Потом функции парламента расширились.

Теория парламента как законодательного органа возникла в XVIII веке под влиянием философской мысли Монтескье. В своей работе «Дух законов» (1748 год) он подчеркивал: «Если бы законы принимались монархом, не было бы свободы», и добавлял, что «большинство лучше осуществляет законодательную функцию, чем один человек». Поэтому, по его мнению, необходимо сформировать выборный представительный орган с поручением функции принятия законов. Впервые эта идея была воплощена в Конституции США 1787 года, а затем в Конституции Франции 1791 года.

Можно наблюдать растущую тенденцию к созданию однопалатных парламентов. Вторая палата в Новой Зеландии была упразднена в 1950 году. Конституции Греции 1975 года и Португалии 1976 года также предусматривают однопалатный парламент. Эта тенденция особенно заметна в скандинавских странах, где после 1953 года Дания, Норвегия и Швеция (в 1975 году) приняли однопалатную парламентскую структуру.

Также это характерно для бывших социалистических государств, которые находятся в переходном периоде. После принятия парламентаризма они, как правило, применяли однопалатную структуру своих парламентов — в Болгарии, Албании, Словении, Северной Македонии, Косово и др.

Однопалатная система обеспечивает единство народа и доминанту народной воли над корпоративной или, как раньше говорили, классовой.

О комитетах и их роли в президентско-парламентской модели

Почему важно рассмотреть структуру комитетов Курултая?

В президентской системе роль комитетов парламента более выражена, они обладают контролирующими и надзорными функциями. В парламентских моделях, где президент играет только представительную функцию, наоборот. Все дебаты идут в большом парламенте. Роль комитетов важна, поскольку здесь возможна детализация обсуждений и экспертное вдумчивое рассмотрение законопроектов. Сильные комитеты — это залог того, что исполнительная власть будет под контролем, а не наоборот — правительства над парламентом.

Как отмечают исследователи парламентских систем, важность вопроса статуса комитетов повышается в условиях многопартийности. Комитеты независимы от партийного влияния. У них свой функционал. Партии чаще действуют на общепарламентском уровне. Комитеты ведут работу более профессионально и менее политизировано.

Самые сильные комитеты наблюдаются в Конгрессе США, они наделены функциями надзора и заслушивания должностных лиц.

Однако даже если комитет чрезвычайно силен и эффективен, для того чтобы его работа имела значение в парламенте, законодатели должны уделять должное внимание его рекомендациям на пленарном заседании. Поэтому важно, чтобы на пленарном заседании заслушивались рекомендации профильного комитета и экспертные мнения, а не просто проводилось фронтальное голосование. Это вопрос регламента парламента.

Эксперты считают, что однопартийное доминирование способствует созданию слабых комитетов, в то время как отсутствие партийного давления формирует сильные комитеты. В комитетах должна быть сосредоточена вся экспертно-содержательная работа, которая потом будет обеспечивать сильную позицию в политико-партийных дебатах.

Очень важна сбалансированность работы комитетов. От этого зависит то, как работает парламент в целом. Важна реализация системы оценки эффективности работы комитетов, для чего используется отчетная модель, внешние массовые и экспертные опросы. Критерием эффективности должно стать не количество запросов и рекомендаций, данных комитетом, а доля реализованных, имплементированных в конкретные решения.

Решения комитетов должны доводиться до результата. Если его нет или он недостаточен, это предмет для обсуждения эффективности работы комитета с соответствующим оргвыводами.

Один из способов повышения эффективности работы комитетов и Курултая в целом является синхронизация работы парламентских и имеющихся партийных экспертных структур. При этом важно добиваться высокой степени специализации комитетов, чтобы им не приходилось работать на слишком широком поле. Универсальные игроки уже не столько востребованы, хотя в некоторых случаях такие должны быть, но здесь важна роль аппарата парламента.

В этом отношении представляет интерес немецкая система комитетов. Комитет Бундестага и партийные комитеты (оба обладают высокой степенью специализации в своих соответствующих направлениях) взаимодействуют и работают вместе с высокой степенью симметрии.

Следует добавить, что внутренняя структура законодательного органа должна обеспечивать сдержки и противовесы, чтобы максимально осуществлять реализацию общенациональной воли, а не отдельных групп.

В Казахстане отсутствует легальный механизм лоббирования. Из-за этого все происходит кулуарно или в теневой среде. Поэтому в парламенте может происходить «элемент искажения» (distortion element), когда траектория общенациональной воли может подвергаться изменению под воздействием теневых игроков либо недостаточного профессионализма и нравственности самих депутатов. Теневые — не потому, что они не известны, а потому, что они сами не представляют публично свою позицию, а вкладывают это в своих лояльных представителей.

О парламентской администрации

Специалисты обращают внимание еще на один аспект эффективности парламента — организацию работы административного аппарата. Обычно этому уделяется недостаточное внимание, поскольку эти администрации находятся в тени избираемого контингента, с одной стороны, а с другой — массивной исполнительной вертикали.

Считается, что парламентские администрации — это некоторый технический институт. На самом деле это не так. Именно от аппарата парламента во многом зависит эффективность экспертной, сопроводительной работы и, конечно же, контроль за правительством. То есть аппарат парламента должен иметь достаточно ресурсов и структуру, чтобы обеспечивать мониторинг и надзор соответствующих этажей исполнительной власти. Это должна быть сбалансированная структура.

Представляется, что служащие в парламентской администрации не должны находиться под прессингом общих правил госслужбы. У них существует специфическая роль, поскольку они призваны обеспечивать работу политического контингента, который действует в рамках своей идеологии и приоритетов. Соответственно, служащие парламента должны быть свободны от каких-то обязывающих или императивных мандатов от общей системы, связанной каким-либо образом с исполнительной властью. Они должны быть относительно свободны от ответственности за принимаемые решения, поскольку в парламенте все определяется партийной или политической целесообразностью. В этом есть своя тонкость, как и в случае, когда говорят о разнице между государством и гражданским сектором. У каждого сектора существует своя особенность. У гражданского сектора, к примеру, — это акцент на горизонтальные отношения и критическое мышление, у государства — это вертикаль и решения, идущие сверху вниз.

Парламентские администрации должны быть свободны от партийных идеологий и приоритетов. Они должны вести работу в соответствии с конституционным мандатом парламента. Собственно партийная работа в парламенте должна локализоваться в работе аппаратов фракций.

Все это очевидно и просто, но это следует проговаривать, учитывая, что конституционная реформа 2026 года акцентировала парламент как основной элемент модернизации.

Опыт Европарламента как бенчмарк представительной демократии

Для того, чтобы лучше понять, как должен и может работать парламент, можно привести пример Европарламента. Это институт, который объединяет 700 депутатов из всех стран-членов ЕС, представляющих разные партии и идеологии. При этом Европарламент работает на 3-4 площадках в разных странах и является полиязычным, говорит на 22 официальных языках. Это пример того, насколько высоки требования к организационной части, но еще больше — к экспертной, поскольку решения Европарламента должны быть инклюзивными и учитывать интересы стран ЕС на сквозной основе. Это превосходный пример функционирования как самого парламента, так и парламентской администрации.

Такая работа обеспечивается секретариатом Европарламента, который будучи состоящим из примерно 6000 работающих в нем должностных лиц, действительно является одной из крупнейших парламентских администраций. Секретариат возглавляется генеральным секретарем, он организован вокруг 12 генеральных директоратов (обеспечивающих специализированную поддержку во всех основных областях политики) и ряда дополнительных подразделений и служб (таких как Юридическая служба Европарламента). Помимо государственных служащих, в секретариате значительное число должностных лиц работает в качестве «советников» для официально признанных групп, которые играют решающую роль в преодолении идеологических и отраслевых разногласий, наблюдаемых внутри и между институтами ЕС.

По своей мощи секретариат Европарламента уступает, может быть, только административным структурам самого Евросоюза — Еврокомиссии и Совета Европы, а также Конгресса США.

Характерно, что Европарламент — это часть механизма гармонизации работы трех больших институтов ЕС — Еврокомиссии, Совета Европы и самого Европарламента. Его называют «методом Монне» (‘Monnet method’), основанным на тесном сотрудничестве всех трех институтов в принятии законов ЕС и других важных задач. Этот процесс, пожалуй, даже сложнее, чем аналогичные процессы на национальном уровне: в нем участвует большое число прав вето игроков, он происходит в контексте более сложной институциональной структуры и на языке, который для большинства участников не является родным.

Кроме того, хотя во многих отношениях он происходит на большей (метафорической и реальной) дистанции от граждан, он, тем не менее, требует особой осторожности из-за политической чувствительности и более пристального внимания к законодательству ЕС.

С учетом этого, особую роль и значение в Европарламенте имеет проведение технократической экспертизы. Она связана с работой с массивом гражданских и отраслевых институтов, массой заинтересованных лиц. Поэтому требования к аппарату здесь предъявляются высокие, поскольку в ЕС все стремятся к принятию консенсусных решений, одобряемых всеми сторонами.

Для этого в структуре Европарламента с 2013 года функционирует Исследовательская служба, отвечающая за глубинные разработки и анализ.

Кроме того, Европарламент, обладая своим мандатом по принятию законодательных решений, обязан работать и корреспондировать свою деятельность с национальными, местными парламентами.

Поэтому работа Европарламента в этом отношении должна быть в некотором роде бенчмаркингом для Казахстана, учитывая, что как Евросоюз, так и Казахстан являются полиэтническими по своей сути.

* * *

Все это важно учитывать Казахстану, когда конституционные и законодательные рамки Курултая уже сформированы. Наступает период планирования его организационной и содержательной работы. Неизбежна его реорганизация и формирование новой парламентской администрации.

Представляется, что при имплементации новой парламентской модели следует учитывать пять моментов.

Во-первых, новая система парламентских комитетов должна продвигать предельно «очищенную» от корпоративных интересов общенациональную волю и эффективно контролировать исполнительную власть. Сильные комитеты соответствуют президентской политической модели.

Во-вторых, важно повысить статус и качество экспертной работы, чтобы обеспечивать проработку законодательных решений в условиях, когда упразднен сенатский фильтр.

В-третьих, поскольку однопалатный парламент соответствует принципу народного суверенитета и единства, унитарности государства, важно более качественно и инклюзивно подходить к работе с целевыми группами, к медийности, к интеракции с журналистским сообществом, к работе с НПО в зависимости от тематики законопроектной работы.

В-четвертых, особое внимание важно обратить на работу парламентской администрации, которая должна быть более независима в своих партийно-политических предпочтениях, обеспечивая работу многопартийного или двухпартийного парламента. У нее должна быть своя этика и независимый статус, чтобы не было скрытого прессинга или давления со стороны исполнительной вертикали.

В-пятых, в новых условиях Казахстан неизбежно придет к вопросу о принятии закона о лоббизме. На сегодня этот сегмент не урегулирован, прежде всего, с точки зрения лицензирования лоббистской или консалтинговой деятельности. Курултай — это выборный институт и в нем действуют партии. Кандидаты выбираются через партийные списки, а не прямым способом через мажоритарные округа. Поэтому важно понимать, как и какие решения входят в парламент и через кого. Институт Халық кеңесі здесь не в счет, поскольку он представляет гражданскую экспертизу, а не отраслевую или финансово-промышленную.

Мы должны говорить о Курултае в профессиональных терминах, а не только в партийно-политических. Конституционная реформа должна доводиться не только формально, но и содержательно, исходя из того, какой смысл и значение в нее вкладывает Президент.