Как раскрыть потенциал страновых платформ
Чтобы страновые платформы раскрыли свой потенциал, они должны стать механизмом, который реально формируется на национальном уровне
БРИДЖТАУН — Раз в несколько лет появляется новая идея, которая захватывает воображение экспертов и специалистов по развитию. Такие концепции обычно предлагаются с благими намерениями и с большим энтузиазмом, но многие из них быстро забываются, не оставив долгосрочных последствий. Сумеет ли очередная новинка — так называемые страновые платформы — нарушить это правило, оправдав возлагаемые надежды?
Хотя общепринятого определения «страновой платформы» нет, этим термином обычно называют такую систему, когда развивающиеся страны берут на себя инициативу в определении приоритетов климатических действий и устойчивого развития и привлекают необходимое финансирование в координации с многосторонними банками развития (МБР), финансовыми донорами и частным сектором. Это многообещающая концепция. Однако, чтобы не превратиться в очередную мимолетную модную тенденцию в сфере развития, страновые платформы должны быстро начать приносить ощутимые результаты. Очень важно сблизить позиции различных стейкхолдеров. Но путь от сближения к реальному эффекту будет зависеть как минимум от четырех императивов.
Первый приоритет — тщательно продумать роли властей и частного сектора. Страновые платформы будут, скорее всего, сильно зависеть от государственно-частных партнерств (ГЧП), а они наиболее эффективны в тех случаях, когда правительства принимают стратегические решения о том, где именно частные инвестиции и опыт могут добавить наибольшую стоимость. Необходимо также создавать надежные механизмы распределения рисков и четко определять условия сотрудничества.
Полезной моделью служит созданный в 2010 году на Филиппинах «Центр государственно-частного партнерства» (PPPC). Действуя под эгидой министерства финансов и министерства экономики, планирования и развития, этот центр предлагает поддержку проектов на ранних стадиях и понятную политическую среду; это платформа согласования интересов властей и инвесторов, которая пользуется доверием.
Один из ключевых факторов успеха центра — организация сотрудничества с торговыми палатами уже на ранних этапах. Другой фактор — изменения в законе «О строительстве, эксплуатации и передаче» (BOT), которые позволили рассматривать незапрошенные предложения при условии, что они прошли конкурсный отбор. В результате вместо детальных решений, спускаемых сверху, у частного сектора появилась возможность предлагать решения, соответствующие национальным приоритетам и обеспечивающие наилучшее соотношение цена-качество.
Созданные в итоге партнерства позволили правительству оптимизировать предоставление услуг благодаря использованию, с одной стороны, эффективности и инноваций частного сектора, а с другой — административного потенциала государства. За десять лет удалось привлечь финансирование на сумму $45 млрд и быстро преобразить инфраструктуру Филиппин.
Однако страновые платформы не ограничиваются лишь ГЧП, которые могут не очень подходить для реализации ряда приоритетных задач, включая предоставление социальных услуг и некоторые аспекты климатической адаптации. Это особенно касается менее развитых странах и ситуаций после конфликтов или стихийных бедствий. В таких случаях обязан действовать госсектор. И тут мы подходим ко второму императиву: четкое, детальное делегирование полномочий для реализации повестки развития.
После того как в 2017 году ураган «Мария» обрушился на малое островное государство Доминика, его правительство приняло закон «О климатической устойчивости» и создало Агентство по обеспечению климатической устойчивости для Доминики (CREAD). Этот агентство получило от финансовых доноров всего лишь $5 млн на первый четырехлетний мандат, но начало работу уже через три месяца — с очень опытными, мотивированными и, как правило, местными или региональными сотрудниками. Но несмотря на многообещающее начало, агентство CREAD не смогло реализовать свой потенциал в первые два года работы, и одной из главных причин этого стал недостаток полномочий и ответственности.
Официально CREAD было поручено руководить разработкой и реализацией амбициозной, полностью отечественной программы повышения устойчивости. Но на практике агентство не получило всех необходимых для этого полномочий. Может быть, правовые рамки агентства были сочтены излишне широкими. А может быть, его быстрый стиль работы слишком сильно отличался от норм, принятых на госслужбе. Как бы то ни было, агентство CREAD, по сути, опустилось до роли консультанта, причем даже в тех проектах, где его опыт в сфере закупок или строительства мог сыграть важную роль.
Кроме того, у CREAD не было иного выбора, кроме как поддержать инициативы, одобренные ранее партнерами по развитию, с заранее определенным объемом работ и методами реализации. В итоге, хотя это агентство оставило после себя позитивное наследие (был разработан «План климатической устойчивости и восстановления» Доминики, повышен потенциал министерств), оно не смогло выполнить задачи, ради которых создавалось, что привело к отставке первоначальной команды руководителей.
В более широком смысле урок Филиппин и Доминики в том, что одним лишь сближением внешних партнеров нельзя добиться глубоких изменений. Чтобы страновые платформы раскрыли свой потенциал, они должны стать механизмом, который реально формируется на национальном уровне, мотивируется выполнением миссии, затрагивает работу всего правительства. Власти должны быть готовы действовать новыми и, возможно, нетрадиционными способами.
Успех зависит от намерений, полномочий, наличия возможностей, но в еще большей степени — от стимулов. И это третий императив. С точки зрения правительств, внешние стимулы (например, используемые в «Инициативе для бедных стран с высоким уровнем задолженности» или «Инициативе прозрачности в добывающих отраслях») могут способствовать прогрессу. Но ему могут способствовать и внутренние механизмы, например, ориентированные на результат контракты с госпредприятиями (так называемые PBC).
Партнеры по развитию, со своей стороны, должны понять, что их роль — помогать правительствам достигать определенных ими приоритетов, а не ставить выше собственные приоритеты. И им нужны стимулы, чтобы действовать соответствующим образом на всех уровнях. Например, техническая помощь или гранты от МБР и финансовых доноров должны направляться на поддержку системы подготовки проектов и создание механизмов реализации под местными руководством, которые будут действовать длительное время. Кроме того, надо стимулировать МБР сотрудничать, а не конкурировать между собой.
Шансы на успех у страновых платформ повысятся, если связать их с инструментами макроэкономического планирования (например, среднесрочными планами расходов или анализами долговой устойчивости, которые проводят МВФ и Всемирный банк) и другими стратегическими финансовыми инструментами (например, свопами «долг в обмен на развитие»). Это четвертый императив. Он позволит министерствам финансов определить ценность этих платформ в более широком, макробюджетном контексте и убедительно продемонстрировать выгоды увеличения льготного финансирования инициатив, повышающих устойчивость и темпы роста экономики, а значит, и кредитные рейтинги.
В сфере развития нет «серебряной пули», но, выявляя и поддерживая наиболее эффективные проекты, страновые платформы способны помочь в реализации комплексных инвестиционных программ, особенно в тех странах, где прогресс тормозится из-за институциональных пробелов в обеспечении или координации. Впрочем, благие намерения и элегантные механизмы не принесут желаемых результатов без сильного государственного руководства, без моделей реализации с учетом конкретных условий, без неустанного акцента на результатах.