Российский бюджет: оптимизм и гостайна
Госдума РФ в ближайшую пятницу, 24 октября, планирует рассмотреть проект федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов. Вчера профильный комитет нижней палаты парламента рекомендовал принять документ в первом чтении. Согласно проекту, планируемые доходы бюджета в 2015 году составят 15,824 трлн рублей, а расходы в - 15,5131 трлн рублей. В 2016 году доходы запланированы на уровне 15,7955 трлн рублей при расходах 16,2718 трлн рублей. В 2017 году доходы достигнут 16,5478 трлн рублей при расходах в 17,887 трлн рублей. Таким образом, прогнозируемый дефицит бюджета на 2015 год составит 430,7 млрд рублей (0,6% ВВП), в 2016 году - 476,3 млрд рублей (0,6% ВВП), в 2017 году - 540,9 млрд рублей (0,6% ВВП). В сентябре премьер-министр Дмитрий Медведев резюмируя работу над трехлетним бюджетом, констатировал , что она осложнилась в связи с введением западных санкций в отношении отдельных отраслей российской экономики - правительство вынуждено было заложить в бюджет дополнительные средства на поддержку пострадавших от санкций отечественных компаний. Медведев отметил также, что при работе над бюджетом были учтены и внутренние факторы, такие как замедление темпов экономического роста, сокращение инвестиционного и потребительского спроса, ускорение инфляции и сохраняющийся отток капитала, по информации Rambler.
Во вторник руководитель фракции "Единая Россия", заместитель председателя Государственной Думы Владимир Васильев заявил о поддержке фракцией проекта федерального бюджета на 2015-2017 годы, сообщается на официальном сайте "ЕР". "Бюджет обеспечивает все обязательства, в первую очередь - социальные. В такой непростой ситуации это совершенно четко заявлено не только на 2015 год, а на всю трехлетку, - аргументировал позицию фракции Васильев. - Второе: бюджет содержит в себе развитие. Есть новые подходы, позволяющие развивать передовые отрасли, что дает перспективу для пополнения бюджета".
Голосовать против проекта намерена КПРФ. "Федеральный бюджет сформирован без учета экономических санкций и кризисного состояния экономики, - цитирует пресс-служба партии секретаря ЦК КПРФ Николая Арефьева. - На развитие экономики и сельского хозяйства выделяется еще меньше средств, чем в текущем году, следовательно, обещанного импортозамещения и подъема экономики не предусматривается. На треть вырастают расходы на вооружение. Видимо импортозамещение правительство будет проводить посредством Вооруженных Сил".
Скорее всего, не поддержит бюджет и думская фракция "Справедливой России". "Бюджет в основном составлялся в более спокойных, чем сейчас, психологических условиях. Мы не видим в нем мобилизующего начала. Мы считаем, что ни состав, ни идеологическая направленность работы правительства не соответствуют задачам, которые сегодня стоят перед нашим государством, тем вызовам, с которыми наша страна столкнулась", - приводит мнение главы партии Миронова его пресс-служба.
Эксперты считают предложенный трехлетний проект российского бюджета излишне оптимистичным. Так, анализируя документ, эксперты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ пришли к выводу, что проект бюджета, хотя и основан на консервативном сценарии развития российской экономики МЭР, предполагающем прекращение в 2015 году режима санкций и уменьшение масштабов вывоза капитала в сравнении с 2014 годом, а также выход на 3-процентный темп роста ВВП к 2017 году, все же слишком радужный. Аналогичную оценку документу дают и специалисты Российской академии народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ (РАНХиГС) и Института экономической политики имени Егора Гайдара. Они полагают, что выход на 3-процентный темп роста экономики в трехлетней перспективе маловероятен, считая, что в ближайшие три года потолок для темпа роста ВВП будет ограничен 1,5-2% в год без учета вероятной реализации дополнительных внешнеполитических рисков и усиления взаимных санкций. В случае реализации этих негативных ожиданий, считают экономисты, динамика российской экономики вообще может быть близка к нулевым отметкам.
Специалисты констатируют, что в структуре доходов федерального бюджета на 2015 и 2016 годы продолжают доминировать нефтегазовые доходы (см. табл. 1), рост которых обеспечивается преимущественно обесценением рубля. Таким образом, избавиться от нефтяной зависимости не удается. Напротив, в 2015 году она может дополнительно возрасти из-за недобора ненефтегазовых доходов.
Таблица 1. Доходы федерального бюджета, в % к ВВП
Из-за очевидной оптимистичности сценарных условий, в том числе в части ожидаемых объемов нефтегазового экспорта, мировых цен на нефть и иных параметров макроэкономического прогноза, в зоне риска находятся как нефтегазовые, так и ненефтегазовые доходы федерального бюджета. При предположении о неизменности обменного курса рубля к доллару, уменьшение мировых цен на нефть на 1 долл./барр. сокращает нефтегазовые доходы федерального бюджета 2015 года примерно на 80 млрд. руб. Однако существенное снижение нефтяных цен (по сравнению с заложенным в прогнозе Минэкономразвития), приведет к дополнительному ослаблению рубля, что в определенной степени сгладит бюджетные потери. Так, по оценкам Института "Центр развития" НИУ ВШЭ, если средняя цена на нефть в 2015 году сложится на уровне 85 долл./барр. (снижение на 15 долл./барр.), нефтегазовые доходы бюджета сократятся примерно на 700 млрд рублей.
В свою очередь эксперты РАНХиГС и Института экономической политики имени Егора Гайдара также констатируют, что из документа следует, что зависимость федерального бюджета от конъюнктуры на мировом нефтяном рынке увеличивается. Это создает дополнительные риски для бюджетной системы. В условиях сильной волатильности нефтяных цен, возможно, уже в 2015 году потребуется использование средств Резервного фонда на покрытие дефицита федерального бюджета. А ведь помимо рисков нефтяных шоков сохраняются риски недопоступления ненефтегазовых доходов, а также риски по привлечению заемных (внешних и внутренних) источников финансирования дефицита федерального бюджета и средств от приватизации государственного имущества.
Законопроект предусматривает осуществление налогового маневра в нефтяной отрасли в 2015-2017 годах. Он сводится, прежде всего, к резкому увеличению НДПИ на нефть при сокращении нефтяных экспортных пошлин. Поскольку экспортные пошлины создают серьезные проблемы при формировании внутренних цен на нефть и нефтепродукты, такой инструмент изъятия нефтяной ренты в большинстве нефтедобывающих стран не используется, поэтому в принципе такое решение можно приветствовать, считают специалисты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ. Они отмечают также, что в связи с достаточно резким (по сравнению с действующим порядком) изменением соотношения вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты возникают вопросы. В настоящее время более 50% произведенных в России нефтепродуктов экспортируется, при том что глубина нефтепереработки крайне низка и составляет около 70%. Экспортируется почти весь произведенный мазут и около 55% дизельного топлива (топливо низкого качества, в странах-импортерах оно подвергается дальнейшей переработке). В проекте федерального бюджета на 2015 год предлагается такое соотношение между вывозными пошлинами на нефть и нефтепродукты, которое будет стимулировать экспорт нефтепродуктов, в том числе и мазута (см. табл. 2). Тем самым, стимулируется производство нефтепродуктов с низкой глубиной нефтепереработки и низкого качества. Эксперты напоминают, что ранее предполагалось приравнять вывозные пошлины на мазут к нефтяным в 2015 году. Сейчас сделан определенный шаг назад.
Таблица 2. Размер вывозных пошлин на нефтепродукты, в % от вывозной пошлины на нефть
Собираемость налогов. Формируя показатели по ненефтегазовым доходам на 2015-2017 годы, Минфин, помимо использования достаточно оптимистичного макропрогноза, закладывает предпосылку роста собираемости налогов. Такой рост должен стать следствием реализации мер "по сокращению теневого сектора экономики, совершенствованию налогового и таможенного администрирования". Эксперты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ отмечают, что в 2012 году правительство было всерьез озабочено улучшением взаимоотношений между бизнесом и налоговыми органами. Нынешний разворот в сторону ужесточения администрирования может не принести желаемых результатов, считают эксперты. Мобилизационный подход был применен Минфином при расчете отдельных видов налогов, в том числе важнейшего для федерального бюджета "внутреннего" НДС. Данные рисунка 1 характеризуют оптимизм Минфина в части собираемости НДС.
Рисунок 1. Поступления по НДС, в % к ВВП
После некоторых колебаний правительство решило отказаться от формирования накопительной части пенсий (около 600 млрд рублей, с учетом размещения в НПФ и ВЭБ), но не повышать в 2015 году федеральные налоги (налоговая нагрузка вырастет за счет отмены предельной базы для начисления страховых взносов на ОМС работающего населения и повышения местных налогов).
Кроме того, эксперты отмечают, что дополнительные риски исполнения федерального бюджета в 2015-2017 году связаны с источниками финансирования бюджетного дефицита. В соответствии с проектом закона, дефицит бюджета на все три года составляет 0,6% ВВП, а основным источником его финансирования должны стать заимствования на внутреннем и внешнем рынках. Однако сам Минфин, похоже, не верит в возможность занимать в запланированных объемах по приемлемым ценам, комментируют эксперты, поскольку уже в 2014 году ведомство отказалось от первоначальных планов по размещению ОФЗ. Возможности Минфина по привлечению средств на рынке ОФЗ были подорваны отказом от формирования накопительных пенсий в 2014-2015 годах, ведь эти средства в основном размещались как раз на рынке государственных заимствований.
Предполагаемые в проекте бюджета доходы от приватизации в нынешних условиях также выглядят слишком оптимистично, считают экономисты всех трех выше названных институтов. Именно поэтому уже сейчас предполагается направить все дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета (в объеме 344,3 млрд рублей в 2015 году, 355,8 млрд рублей в 2016 году, 359,7 млрд рублей в 2017 году) на замещение государственных заимствований (см. табл. 3). Отмечается, что таким образом в 2015 году замещается большая часть государственных заимствований. Вся предлагаемая конструкция по финансированию бюджетного дефицита сразу ломается при отсутствии дополнительных нефтегазовых доходов, что при нынешних ценах на нефть представляется весьма вероятным вариантом развития событий. Например, при падении нефтяных цен до 85 долл./барр. и невозможности осуществлять заимствования на внутреннем и внешнем рынках для финансирования расходов в запланированных объёмах в 2015 году придется потратить более 1 трлн рублей средств Резервного фонда. При подобных темпах расходования средств фонда, он будет полностью исчерпан к началу или середине 2017 года.
Таблица 3. Источники финансирования бюджетного дефицита, млрд рублей
В структуре расходов эксперты единогласно отметили быстрый рост доли расходов на оборону: за 2011-2015 годы она увеличилась на 7,3 п.п. , с 13,9 до 21,2% (см. рис. 2). Расходы на социальную политику, включающие в себя трансферт Пенсионному фонду в 2014 и 2015 годах, удалось заметно снизить как в абсолютном, так и в относительном выражении за счет отказа от формирования накопительных пенсий. Несмотря на все заверения, начиная с 2012 года, в федеральном бюджете растет доля затрат на управление. После провала в 2013 году расходы на национальную экономику, включающие в себя Программу по развитию Крымского федерального округа, в относительном выражении вернулись на уровень 2011-2012 годов.
Рисунок 2. Структура расходов федерального бюджета за 2011-2014 гг., и на прогнозный период 201502017 гг.
За счёт каких статей расходов удается повышать расходы на оборону, поддерживая высокий уровень расходов на социальную сферу и управление? Прежде всего, за счёт образования и здравоохранения. Доля расходов на образование в федеральном бюджете по сравнению с 2011 годом снизилась на 1,1 п.п. (с 5,1 до 4,0%), доля расходов на здравоохранение - на 1,9 п.п. (с 4,6 до 2,7%).
По сравнению с 2014 годом, расходы на здравоохранение снижаются в номинальном выражении на 21%, даже с учетом того, что на эти цели будут дополнительно направлены трансферты из бюджета ФОМС. Даже по сравнению с 2011 годом эти расходы в номинальном выражении ниже на 16%. Наконец, доля расходов на межбюджетные трансферты сокращается по сравнению с 2014 годом на 1,2%, в номинальном выражении трансферты должны сократиться на 13%.
Экономисты вышеназванных институтов были единодушны и в оценке прозрачности и открытости проекта федерального бюджета на 2015-2017 годы, которые, по общему мнению, продолжают ухудшаться. Секретные и совершенно секретные расходы в российском бюджете 2015 года составят 21% всех расходов, что дает в абсолютном измерении 3 трлн 262 млрд рублей, или 4,2% ВВП.
Таблица 4. Доля секретной части расходов в общем объеме расходов, в %
С 2011 по 2015 год доля секретной части расходов выросла на 9,3 п.п. Секретные расходы присутствуют в разделах "Национальная оборона" (около 70% засекреченных расходов), "Национальная безопасность" (20% секретных расходов), 5-6% приходится на раздел "Национальная экономика". "Если тенденция к увеличению секретных расходов сохранится, публично обсуждать бюджетные проблемы будет не только трудно, но и бессмысленно",- констатируют эксперты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ.
"Доля закрытых расходов в российском бюджете по-прежнему более чем на порядок превосходит аналогичный показатель государственных финансов в развитых странах и продолжает возрастать при том, что сложившаяся у нас практика засекречивания расходов федерального бюджета прямо противоречит ст. 5 Федерального закона № 5485-1 от 21.07.1993 г. "О государственной тайне", допускающей секретность лишь для расходов бюджета "в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму", - отмечается в заключении РАНХиГС и ИЭП.
