Климатическому финансированию нужен дирижёр
Фрагментация управления не только приводит к неэффективности, но и углубляет неравенство
Система многосторонних отношений находится под сильным давлением, причём очевидны несколько тенденций. Международная помощь развитию и климатическое финансирование, похоже, достигли пикового уровня, хотя глобальные нужды продолжают меняться. В то же время международные организации, от которых требуют доказать свою эффективность и рентабельность, занялись переоценкой деятельности. Но задачи климатического финансирования сегодня требуют не просто самоанализа. Они требуют структурных изменений, решительных действий, а самое главное — скоординированного лидерства.
Климатическое финансирование сейчас предоставляется широким спектром институтов: многосторонние организации, например, Зелёный климатический фонд (GCF), Глобальный экологический фонд (GEF) и недавно созданный Фонд для возмещения потерь и ущерба (FRLD); многосторонние банки развития (МБР); постоянно растущая сеть благотворительных, национальных и региональных инициатив. Каждая из них была создана для заполнения явной функциональной или политической ниши. Но в совокупности они образуют разросшуюся и зачастую громоздкую структуру.
Институционное разрастание создаёт две большие проблемы. Во-первых, оно способствует нездоровой конкуренции. Многие из этих организаций черпают средства у одних и тех же финансовых доноров, обслуживают одни и те же страны-получатели, а их мандаты дублируются. В результате возникают бюрократические лабиринты и высокие операционные издержки, при этом страны-получатели тратят больше времени на ориентацию в этой системе, чем на использование её выгод. В 2024 году в докладе Рабочей группы «Большой двадцатки» (G20) по вопросам климатического финансирования отмечалось, что фрагментированные и неэффективные механизмы доступа стали одним из главных препятствий на пути эффективных климатических действий.
Во-вторых, и это парадоксально, подобная конкуренция приводит к инерции, потому что организации стараются защитить свои ниши, и поэтому они крайне неохотно меняют сложившуюся практику. Благодаря различиям в размерах и финансовых условиях климатические фонды и МБР, казалось бы, могут выполнять разные, взаимодополняющие роли, но на практике их политика и портфели часто совпадают. Ярким примером стал фонд FRLD. Когда необходимость в специальном механизме возмещения потерь и ущерба стала неотложной, ни один из существующих институтов не был готов — или не захотел — стать лидером, поэтому пришлось создавать новую структуру.
Впрочем, конкуренция за ресурсы и инерционные подходы к меняющимся задачам — это лишь часть проблемы. Более серьезная проблема связана с фрагментацией управления. Несмотря на неоднократные призывы улучшить координацию, сколь-либо существенное сближение остаётся недостижимым. Основная причина в том, что в институтах климатического финансирования принципиально разные структуры управления.
Фонды GCF, GEF, FRLD, Фонд адаптации (AF) и Климатический инвестиционный фонд (CIF) отвечают перед разными управляющими органам, при этом у каждого есть собственный мандат, который в разной степени согласуется с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата (UNFCCC). МБР отвечают перед своими акционерами, а двусторонние и благотворительные организации ориентируются на выполнение национальных или частных задач. В результате отсутствует орган, способный контролировать всю систему или управлять ею.
Фрагментация не только мешает стратегическому планированию, но и искажает доступ к финансированию. Поскольку у каждой организации есть собственные правила, сроки и требования к заявкам, возникает разношерстный набор раскоординированных и непоследовательных процедур. Странам-получателям приходится ориентироваться в многочисленных системах, хотя зачастую их институциональные возможности ограничены. В результате доступ к климатическому финансированию оказывается обременительным и неравным.
В новом сводном отчете отдела независимой оценки фонда GCF подчёркивается необходимость структурных реформ и делается вывод, что климатическое финансирование обычно получают те страны, которые уже имели доступ к традиционному финансированию развития. Это может показаться логичным, но ситуация вызывает глубокую тревогу. Проблема в том, что страны, у которых больше институционального потенциала и опыта работы со сложными механизмами финансирования, оказываются лучше позиционированы для получения климатического финансирования, а наиболее уязвимые регионы систематически остаются обделёнными.
Если уже сложился широкий консенсус, что доступ к финансированию надо ускорить и упростить, тогда почему этого до сих пор трудно добиться? Ответ таков: упрощение доступа к климатическому финансированию — это не просто техническая задача. Как отмечается в сводном докладе GCF, для реального прогресса недостаточно просто скорректировать процедуры. Нужны структуры управления, понимающие особые нужды слабых стран с ограниченными возможностями, нужны постоянные инвестиции в повышение институционального потенциала и модели справедливого распределения.
Фрагментация управления не только приводит к неэффективности, но и углубляет неравенство. Если не будет необходимой специализации, институциональных инноваций и готовности нарушить статус-кво, климатическое финансирование будет и дальше направляться в страны с более сильными институтами, которые готовят больше проектов.
Климатическому финансированию срочно нужен координирующий механизм, коалиция или платформа, которая будет уполномочена пересмотреть существующую архитектуру и определить специализированные, взаимодополняющие роли для координируемых организаций — во многом подобно дирижёру, который вносит гармонию в ранее дезорганизованный оркестр. И именно в этом фундаментальная проблема: отсутствует платформа принятия решений, которой было бы поручено управлять эволюцией архитектуры климатического финансирования. Хотя G20 сделала климатическое финансирование одним из приоритетов и приняла ряд решений, связанных с финансовой архитектурой в целом, ограниченность этой группы означает, что ей не хватает всеобщего представительства. Конвенция UNFCCC может направлять средства в рамках своего финансового механизма, но она медлительна, и у неё нет мандата на регулирование МБР и других институтов. Ассамблея ООН по окружающей среде тоже не обладает необходимой скоростью, масштабами и охватом, чтобы эффективно возглавить эту работу.
Предстоящая Четвертая международная конференция по финансированию развития (FfD4) даёт редкий шанс решить проблему институционального разрастания, которая мешает эффективным климатическим действиям. Будучи инициативой ООН, эта конференция обеспечивает легитимность и всеобщее участие. И хотя это не климатический саммит, речь идёт об одной из немногих площадок, где климатическое финансирование рассматривается вместе с вопросами развития, долга и институциональных реформ.
Проект итогового документа FfD4 содержит правильный призыв к международным политикам — предотвратить дальнейшее размножение климатических фондов, активизировав интеграцию существующих механизмов. Но, возможно, надо пойти ещё дальше, предложив чёткую инструкцию, которая пояснит, как разные компоненты климатического финансирования смогут более эффективно работать вместе. И даже если конференция FfD4 не ответит эти вопросы, она всё равно может сыграть ключевую роль, определив координирующую силу, которая нужна для организации слаженного климатического финансирования.
Арчи Растоги — старший научный сотрудник в Школе общественной политики им. Ли Куан Ю при Национальном университете Сингапура, главный советник по вопросам оценки в отделе независимой оценки Зелёного климатического фонда (GCF).
