Нужно ли в Казахстане узаконить лоббистов?

Ещё с прошлого века – с 1998 – в Казахстане пытаются принять закон о лоббизме

Фото: © Depositphotos.com/Feodora52

Эта идея прописывалась во всевозможных программах борьбы с коррупцией, стратегических и законопроектных планах. Дело доходило даже до обсуждения законопроекта в парламентских комитетах, но в 2012 документ отозвали из мажилиса, и с тех пор о легализации лоббизма вспоминают лишь на конференциях и форумах по борьбе с коррупцией.

Почему институт лоббизма так и не получил своего законодательного воплощения и нужен ли в принципе такой закон, Forbes Kazakhstan спросил у политологов и юристов.

Каждого – в лоббисты  

Директор «Группы оценки рисков» Досым Сатпаев еще на излёте 90-х говорил, что нужен специальный закон о регулировании лоббистской деятельности, так как де-факто лоббизм в Казахстане был всегда, а вот де-юре его как бы не существует.

- Казахстанские лобби не прошли правовой институционализации и до сих пор действуют во внеправовом пространстве, что очень удобно теневым игрокам. Мы можем наблюдать угрожающую тенденцию повышения асоциальной активности этих неофициальных участников политического процесса, действующих в основном за кулисами, не выполняя свою главную роль – социального посредника. В итоге на голову общественности позже начинают вываливаться разные скелеты из шкафов как результат чьих-то пролоббированных интересов, за которые часто никто не хочет нести ответственность, зато негативные последствия этих решений должны расхлёбывать граждане, – отмечает политолог.

По мнению Сатпаева, негативной спецификой Казахстана является то, что в большинстве случаев низовые социальные группы интересов не могут быть группами давления, в то время как группы давления на властном олимпе часто не выражают социальных интересов.

- У нас до сих пор самая популярная форма лоббизма идёт посредством использования неформальных прямых контактов, – отмечает собеседник. – Посредником в таком виде коммуникации является человек, владеющий технологией «know how (знать как) + know who (знать того, кто именно может быть полезен)». Такой вид коммуникации активно используют теневые группы давления. А для многих социальных групп, находящихся вне системы прямых контактов с властью, этот вид коммуникации практически недоступен. Они могут использовать лишь непрямую форму лоббизма через СМИ и соцсети. Иногда это даёт позитивные результаты, что чаще является исключением из правил. Ведь доступ к процессу принятия решений и контроль над их исполнением у населения ограничен. Здесь даже общественные советы не помогли, учитывая их аффилированность с теми госструктурами, в рамках которых они были созданы.

В то же время политолог напоминает, что Национальная палата предпринимателей (НПП «Атамекен») является одной из первых официальных лоббистских структур в стране. Однако не стоит забывать, что она настроена исключительно на продвижение интересов бизнеса в структурах власти.

- Субъектами лоббистской деятельности должно быть как можно больше игроков не в верхах, а на низовом уровне, в обществе, чья активность могла бы опираться на правовую систему, – обозначает свою позицию Сатпаев. – Оптимальным может быть определение, когда в качестве лоббиста (лоббирующей организации) рассматриваются "граждане или юридические лица РК, осуществляющие в установленном законодательном порядке лоббирование от имени клиента и в его интересах, а также от своего собственного имени в собственных интересах в случае соответствия требованиям, предъявляемым к лоббистам".

Такой подход, по мнению эксперта, даст толчок к созданию передаточного звена между государством и обществом в виде заинтересованных групп из сферы гражданских инициатив, будет частично преодолено неравенство в возможности представлять и отстаивать свои интересы со стороны разных субъектов.

Две модели

Каким же должен быть закон о лоббизме? Он точно не должен повторять проект, разработанный в конце «нулевых» Минюстом, убежден Сатпаев.

- Его особенностью было то, что сфера действия законопроекта распространялась только на законодательную ветвь, несмотря на то что многие лоббирующие группы действуют на всех уровнях исполнительной вертикали. Также согласно проекту 2010 года лоббистской деятельностью могли заниматься только объединения, состоящие из не менее 10 юридических лиц. Разработчики так и не смогли объяснить почему, – вспоминает политолог.

Сатпаев считает, что действие закона должно распространяться не только на депутатов, но и на всех госслужащих и субъектов лоббистской деятельности. В США, которые считаются родиной лоббизма, в 1995 президент Клинтон подписал новый, более жёсткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act). Его действие распространилось на лоббирование не только внутри конгресса, но и в исполнительных органах власти.

С точки зрения Сатпаева, принятие закона о регулировании лоббистской деятельности позволит решить несколько проблем. Во-первых, будет признан сам факт существования лоббизма как явления политической жизни Казахстана. Во-вторых, это позволит ввести процесс лоббирования в правовые рамки.

Но при этом, на взгляд собеседника, следует изучить опыт других стран. Тем более что таковой не универсален. Есть англосаксонская традиция, которая признаёт лоббизм как явление политической жизни. Это может быть юридическое признание, как в США, или не обязательно юридически оформленное, как в Великобритании. В англосаксонской традиции доминируют два основных тезиса. Во-первых, «контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых». Во-вторых, «лоббировать в парламенте и министерствах – неотъемлемое право каждого».

- Насколько можно понять по тому, что говорил президент относительно принятия специального закона о регулировании лоббистской деятельности, в Казахстане больше присматриваются к американской версии англосаксонской модели, – отмечает Сатпаев.

Фото: Андрей Лунин

Существует и континентальная модель, при которой либо отсутствует специальный закон, но имеется ряд документов, регулирующих лоббистскую деятельность (Германия), либо лоббизм вообще запрещен в органах законодательной власти (Франция), но запрет не означает отрицание лоббизма.

- В Западной Европе лоббизм имеет несколько иную форму, так как многие европейские страны обладали более чёткой партийной системой по сравнению с США, где двухпартийная система даже не была закреплена в конституции, а отсутствие партийной дисциплины создавало почву для появления различных внутри- и межпартийных группировок. Исторически партии Европы играли более активную и постоянную роль в политической жизни, чем партии США, которые заявляли о себе лишь в период избирательных кампаний. Все это способствовало тому, что европейские лобби предпочитали действовать через политико-партийные каналы, часто сращиваясь с партиями и бюрократическими группировками, – поясняет Сатпаев.

Закон узаконит коррупцию?

В казахстанском общественном сознании процесс лоббирования воспринимается как составная часть коррупционных процессов. Примерно такая же ситуация была в США до 1970-х.

- Для меня лоббистская деятельность в первую очередь представляет интерес как один из способов политической коммуникации, как целенаправленное воздействие на институты власти со стороны социальных, политических и экономических акторов для защиты и реализации своих интересов. При таких условиях лоббизм совершает эволюцию от коррупции к информации, – поясняет Сатпаев. – Что касается депутатов, то 10 лет назад президент заявил следующее: «Мне депутаты, руководители парламента говорят, что лоббистов вокруг… ходят кучи. Закона, порядка в этом деле нет.

Некоторые эксперты замечают, что в мировой практике все большее значение приобретает категория «встроенных лоббистов» – депутатов, входящих в состав законодательного органа и лоббирующих интересы определенной категории. Следовательно, в законопроекте необходимо уделить внимание такому понятию, как «конфликт интересов». Например, в Великобритании член парламента должен сообщать о своих интересах, во-первых, включая их в ежегодно публикуемый Register of Interests (впервые издан в 1974); во-вторых, открыто заявляя о своем интересе при выступлениях на тему, затрагивающую этот интерес. Только прозрачность в лоббистской деятельности превращает этот инструмент взаимодействия с властью в один из способов политической коммуникации, а не коррупционных отношений.

Конечно, закон о лоббизме не панацея. Он автоматически не избавит Казахстан от коррупции и теневых игр внутри элиты.

- Но хорошо проработанный и прошедший через открытую экспертную дискуссию закон может хотя бы сделать процесс принятия тех или иных государственных решений более прозрачным, – уверен Сатпаев.

В то же время директор Центра анализа общественных проблем Меруерт Махмутова ставит под сомнение саму необходимость принятия закона о лоббизме.

- Есть закон о саморегулируемых организациях, и сейчас ожидается, что больше государственных функций будут передавать этим организациям, которые представляют те или иные сектора экономики, отраслевики смогут решать на своем уровне вопросы и правительству не обязательно в эти вопросы включаться. Закон о лоббизме однозначно предполагает лоббирование интересов. То есть эти два закона перекликаются. Кроме того, когда пытаются просто внедрить отдельный элемент чужой культуры, то это ничего в итоге не дает: те игроки, которые могут продвигать свои интересы, а это Совет иностранных инвесторов, НПП «Атамекен», Ассоциация финансистов Казахстана, и так это делают, причем легально и на самом высоком уровне. Нам надо двигаться в другом направлении – сделать так, чтобы все государственные институты работали в правовом поле. Поэтому я думаю, что в Казахстане закон о лоббизме не нужен, – говорит Махмутова.

По ее мнению, снизить уровень коррупции и связанной с ней теневой экономики могут адекватно функционирующие судебные органы.

- Человек должен прийти в суд и быть уверенным, что защитит там свои права. Я не думаю, что закон о лоббизме поможет нам бороться с коррупцией. Зачастую люди предпочитают решать вопрос вне правого поля, потому что не верят, что это можно сделать правовым способом. Проблема коррупции не в том, что отсутствует закон о лоббизме, эта проблема шире и глубже. Ликвидация коррупции – вопрос политической воли, – убеждена Махмутова.

Юрист Сергей Злотников тоже полагает, что подобный закон в Казахстане не нужен, в нашей системе он, наоборот, узаконит коррупцию. Олигархи или другие заинтересованные люди создадут структуры, которые будут платить деньги и на законном основании продавливать свои требования.

- Если мы хотим внедрить институт лоббирования, как в США, тогда надо политическую систему сделать, как в Америке, – говорит Злотников. – Там больше двух сроков по четыре года президент не может находиться в Белом доме. Там реальная система сдержек и противовесов, разделение властей. Там институты работают, а не люди; мы видим, что даже Трамп мало что может изменить сам.

Юрист предлагает на процесс законотворчества посмотреть с другой стороны. По его словам, сейчас этот процесс превратили в бизнес: при каждом исполнительном органе создали ТОО, где пишут проекты законов, которые выражают узковедомственные интересы. Плюс на это тратятся миллионы, если не миллиарды тенге.

- Принятие закона о лоббировании эту проблему не решит, только усугубит её, сделает процесс законотворчества ещё более закрытым, – уверен Злотников. – Нужно системно решать вопросы. Должен быть законодательный орган, не привязанный к другим органам власти. Надо, чтобы законопроекты были авторские, чтобы всем было известно, сколько стоила их разработка. Также нужно предусмотреть ответственность, если закон позже придется пересматривать или он принесёт вред.

Лобби против лобби

Как видно, среди экспертов нет единого мнения по поводу необходимости закона о лоббизме. Между тем представители власти однозначно высказывались за регулирование этого института. Почему же закон до сих пор не принят?

Махмутова считает, что это произошло по простой причине – закон о лоббизме… некому было лоббировать.

- Такое бывает. Законопроект о местном самоуправлении по коридорам лет 20 мотался, потому что долгое время не было госоргана, ответственного за создание и реализацию местного самоуправления. Так и с законом о лоббизме: нет социального института, кому он был бы нужен, поэтому этот инструмент до ума не доводят. Может, и хорошо, – заявляет она.

У Сатпаева другой взгляд на «проволочку». Он напоминает, что многие проекты закона о регулировании лоббистской деятельности останавливались на уровне обсуждений в рамках профильных парламентских комитетов.

- Возникало ощущение, что кто-то активно лоббировал непринятие закона о лоббизме, даже несмотря на то, что о его необходимости говорил президент. Явно виден определённый саботаж. Возможно, это связано с тем, что принятие качественного закона о регулировании лоббистской деятельности не для галочки, а в рамках публичного обсуждения создаст в Казахстане правовую основу для появления социального лоббирования. А это сможет оказывать воздействие на институты власти со стороны неправительственных и других социальных организаций, выражающих не узкогрупповые, а общественные интересы. Понятно, что многим во власти такой сценарий не нравится, – резюмирует политолог.

: Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter
3700 просмотров
Поделиться этой публикацией в соцсетях:
Об авторе:
23 мая родились
Именинников сегодня нет
Самые интересные материалы сайта у тебя на почте!
Подпишись на рассылку
Самые Интересные

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить