Почему надо пересмотреть госпомощь бизнесу и провести реформу фискальной политики Казахстана

Чтобы достичь уровня развитых стран по финансированию жизненно важных государственных расходов, нужно не просто повысить налоговые доходы государства, но и внедрить целый комплекс реформ, считает известный экономист Мурат Темирханов

ФОТО: pixabay.com

В первой части статьи обсуждались серьёзные проблемы контрциклической фискальной политики в нефтяном Казахстане. В этой части речь пойдёт об остальных проблемах налогово-бюджетной политики.

Перед тем как обсудить вопрос, поставленный в конце первой части статьи, – за счёт чего будут финансироваться амбициозные планы правительства по росту государственных расходов – я хотел бы обсудить другие ключевые проблемы налогово-бюджетной политики Казахстана.

Проблемы прозрачности, полноценности и подотчётности госбюджета

Наличие прозрачности, подотчётности, полноценности и эффективности налогово-бюджетной политики является обязательным условием для перехода на новую модель развития экономики Казахстана. В этой области наблюдаются серьёзные проблемы.

На сегодня государственный бюджет, утверждаемый парламентом, неполноценен и не соответствует международным стандартам отчётности. В соответствии с ними консолидированный госбюджет должен включать в себя абсолютно все государственные доходы и расходы. В частности, в него должны включаться поступления и расходование средств по Нацфонду, а также государственные и квазигосударственные расходы, финансируемые Нацбанком, ФНБ «Самрук-Казына», НУХ «Байтерек» и КазАгро, ЕНПФ, государственный фонд социального страхования (ГФСС) и другими госфондами.

Например, государственное финансирование спасения банков – это прямые государственные расходы, которые должны быть отражены в госбюджете и утверждены парламентом, при этом неважно, из каких источников будут идти деньги. К сегодняшнему моменту спасение банков государством производилось за счёт налоговых доходов бюджета, денег Нацфонда, роста государственного долга, а также за счёт печатного станка Нацбанка. Именно финансирование государственных расходов за счёт эмиссии денег Нацбанком вызывает большую озабоченность.

Так, Нацбанк за счёт печатного станка профинансировал спасение Цеснабанка на 1 трлн тенге. Помимо того что эти действия оказали давление на инфляцию и мешали проведению монетарной политики самого Нацбанка, такая сумма прошла мимо госбюджета, и непонятно, как по ней принимались решения (это проблема прозрачности госрасходов). Парламент не утверждал эти госрасходы и, соответственно, не проверял, насколько эффективно они были осуществлены (это проблема подотчётности госрасходов).

Поскольку расходы на спасение БВУ не были включены в госбюджет, размер ненефтяного дефицита госбюджета получился заниженным (это проблема полноценности госбюджета). Как было объяснено в первой части статьи, ненефтяной дефицит – это ключевой показатель для проведения фискальной и всей экономической политики в Казахстане. Неверные цифры по дефициту могут привести к неверным экономическим решениям.

Помимо этого, вместо госбюджета за счёт средств «Самрук-Казыны» финансируются различные социальные и инфраструктурные проекты (например, строительство газопровода «Сарыарка», объектов в Туркестане и так далее). Холдинги «Байтерек», «КазАгро» и частично фонд «Самрук-Казына» служат в качестве проводника правительства по финансированию неэффективных госпрограмм по льготным процентным ставкам. ЕНПФ и ГФСС по решению правительства нерыночным способом (в единственном числе) финансируют нацхолдинги и госкомпании.

Все эти государственные расходы, осуществлённые с помощью квазигосударственного сектора, также не отражены должным образом в госбюджете и ненефтяном дефиците, что снова приводит к проблеме прозрачности, подотчётности, полноценности и эффективности налогово-бюджетной и всей экономической политики правительства.

Решить проблему достаточно легко. Необходимо прекратить пагубную практику финансирования бюджетных расходов и инвестиций за счёт денег квазигосударственного сектора («Самрук-Казына», «Байтерек», «КазАгро», ЕНПФ и так далее), а также за счёт печатного станка Нацбанка. Абсолютно все затраты, которые характеризуются как государственные расходы и инвестиции, должны идти через госбюджет и финансироваться из налоговых и прочих доходов бюджета либо за счёт государственного долга.

Проблемы учёта и оценки эффективности расходов госбюджета

Наш госбюджет не соответствует международным стандартам учёта, в результате в нём не хватает много очень важной информации. В частности, госбюджет не соответствует принципу начисления.

Правительство активно использует практику кредитования из госбюджета и из других государственных и квазигосударственных источников по льготным ставкам гораздо ниже рыночных (часто близким к нулю). В соответствии с международными стандартами учёта, разница между рыночной и льготной процентной ставкой представляет собой прямой расход госбюджета, и она должна отражаться в статье бюджета «субсидирование процентной ставки». В нашем госбюджете такого учёта не ведется, в связи с чем трудно определить уровень государственных расходов на такое субсидирование и проверить их эффективность.

Например, через «Байтерек» за всё время его существования (с 2013 года) прошло более 600 млрд тенге таких госрасходов (субсидирование процентной ставки), что хорошо видно по его аудированной отчётности, составленной по международным стандартам. Эффективность таких расходов весьма сомнительна. Выгоды от субсидирования обычно получает не экономика страны, а только получатели дешёвых кредитов. Вместо этого за счёт этих денег в этот период можно было существенно поднять уровень человеческого капитала в стране (образование, здравоохранение, наука).

Другой проблемой нашего госбюджета является то, что в нём не ведётся учёт налоговых льгот, которые раздало правительство отдельным компаниям или секторам экономики. В результате невозможно оценить недополученные налоговые доходы бюджета и экономическую эффективность такого налогового субсидирования бизнеса. По информации Всемирного банка, речь идёт о триллионах тенге в год. В большинстве случаев такие льготы не дают никакого эффекта на рост конкурентоспособности, а прямую выгоду в основном получают владельцы крупного бизнеса.

Например, по сравнению с другими секторами экономики сельское хозяйство в относительном выражении имеет самые большие налоговые льготы. Если правильно посчитать все прямые и скрытые формы государственных субсидий и госпомощи в сельском хозяйстве, то окажется, что их сумма в разы превышает и так небольшие налоговые платежи из этого сектора экономики. При этом в Казахстане не видно заметных улучшений в росте производительности и конкурентоспособности сельского хозяйства. Хуже того, мы видим банкротство и прямую растрату налоговых и прочих субсидий в крупнейших агрохолдингах страны.

Спрашивается, зачем нужна такая непропорционально большая государственная помощь для неэффективного сектора экономики? Гораздо дешевле будет оказать прямую социальную помощь бедствующим сельчанам и отпустить сельское хозяйство в реальное рыночное плавание без государственной помощи в виде дешёвых кредитов, налоговых льгот и прямых субсидий так, как это было сделано в Новой Зеландии, где сектор сельского хозяйства является одним из самых конкурентоспособных в мире.

Нет формальных правил по контрциклической фискальной политике

Помимо перехода на международные стандарты учёта и отчётности госбюджета и прекращения финансирования бюджетных расходов со стороны Нацбанка, ЕНПФ и квазигосударственного сектора, очень важно улучшить бюджетные правила, указанные в Концепции формирования и использования средств Нацфонда (далее - Концепция). На сегодня в правилах не заложено контрциклическое использование средств Нацфонда, что приводит к необоснованному росту госрасходов в период благоприятных цен на нефть и отсутствию чётких правил использования фонда в период кризисных явлений или низких цен на нефть.

Сейчас в Концепции есть чёткие правила по снижению гарантированных трансфертов из Нацфонда в бюджет и по снижению ненефтяного дефицита в течение нескольких лет. Однако эти правила никак не привязаны к цене на нефть, что неправильно с точки зрения контрциклической фискальной политики, описанной в прошлой статье. Использование Нацфонда и размер ненефтяного дефицита должны меняться в зависимости от того, насколько благоприятны или неблагоприятны цены на нефть.

Мало того, по Концепции у властей есть возможность осуществлять целевые трансферты из Нацфонда в бюджет без каких-либо заранее определённых правил. Это фактически означает, что по использованию Нацфонда вообще нет заранее определённых правил.

Отсутствие чётких контрциклических бюджетных правил по использованию Нацфонда, а также плохое исполнение правительством своих собственных планов ухудшают возможности проведения монетарной и курсовой политики Нацбанком.

Проблемы планирования госбюджета и соблюдения собственных планов

Ежегодные скользящие прогнозы социально-экономического развития страны (ПСЭР) на 5 лет составлены из некачественных допущений по основным параметрам (цена на нефть, курс тенге и так далее) в результате чего они являются плохой базой для составления качественных фискальных планов по госбюджету. Например, в планах по госбюджету курс тенге к доллару на 2020-2022 заложен на уровне 380, и на сегодня всем, кроме правительства, понятно, что при цене на нефть $55 за баррель (как заложено в прогнозе) такого курса никогда не будет. При этом курс тенге сильно влияет на ключевые фактические и плановые показатели бюджета и Нацфонда. 

Также в ПСЭР некачественно отработаны стрессовые сценарии для экономики страны и не описаны фискальные меры и действия правительства в этих ситуациях.

ПСЭР содержит цели и задачи, а также приоритеты госбюджета на три года, но не обеспечивает основу отслеживания фактических событий и их оценки по сравнению с планами и прогнозами. В целом нет системы и для мониторинга фактов экономического развития по сравнению с планами и прогнозами, и для анализа факторов (таких как внешние шоки, изменения цены на нефть, изменения в политике), которые привели к разнице между результатами и планами/прогнозами по бюджету и экономике страны.

В стране фактически нет зафиксированных средне- и долгосрочных экономических и фискальных планов. Ежегодные послания президента постоянно вносят серьёзные корректировки в трёхгодичный бюджет и пятилетний прогноз социально экономического развития страны. Среднесрочные экономические и фискальные планы не защищены от политических и популистских решений, которые могут негативно повлиять на госбюджет и на экономическую политику в целом.

Власти плохо соблюдают свои собственные правила фискальной политики. В частности, после окончания кризисного периода 2015-2016 указом президента была утверждена Концепция формирования и использования средств Нацфонда. Данный документ содержит пусть ещё неполноценные, но очень важные бюджетные правила, которые позволяли осуществить консолидацию бюджета в посткризисное время. Эти правила начали изменять в худшую сторону практически с момента утверждения Концепции.

Как совместить консолидацию бюджета и увеличение жизненно важных госрасходов

Как было сказано в прошлой статье, сокращение ненефтяного дефицита (консолидацию госбюджета) можно делать двумя способами: либо снижением государственных расходов в целом, либо ростом ненефтяных налоговых и прочих доходов госбюджета.

Снижение государственных расходов – это очень болезненный процесс, особенно с учетом того, что по их уровню к ВВП Казахстан сильно отстаёт от развитых стран. Однако в госрасходах есть большие резервы для их перегруппировки на более нужные и эффективные направления.

Прежде всего, в Казахстане неэффективно используются государственные расходы и инвестиции, направленные на развитие экономики через различные госпрограммы. Через эти госпрограммы проходят громадные деньги, как по госбюджету, так и через квазигоссектор, Нацбанк, ЕНПФ и другие фонды. Однако от этих затрат почти нулевой эффект по развитию конкурентоспособности и диверсификации экономики. Это связано с тем, что государство пытается заменить рыночные отношения и частный бизнес и само решает, какие инвестиции могут сделать бизнес конкурентоспособным. При этом из-за высокой коррупции в стране даже потенциально конкурентоспособные государственные проекты становятся неэффективными с самого начала.      

Власти несколько раз уже собирались критически проанализировать все госпрограммы на предмет их эффективности с точки зрения роста конкурентоспособности и диверсификации экономики, однако до сих пор это не произошло. С этой точки зрения Казахстану необходим независимый орган, подотчётный парламенту, для проведения оценки госпрограмм с целью повышения производительности и стимулирования ориентированного на рынок экономического роста, особенно в ненефтяных торгуемых секторах. Также нужно сделать независимой от правительства государственную статистику, включая детальную статистику по планам и исполнению консолидированного госбюджета.

В целом необходима коренная реструктуризация государственных расходов путем свёртывания неэффективных госпрограмм и переориентирования расходов на инвестиции в продуктивную инфраструктуру и человеческий капитал, сохраняя при этом приоритетные социальные расходы.

Необходимо переориентировать государственные расходы и инвестиции на развитие так, чтобы они не замещали рынок, а действовали как рычаги и катализаторы, особенно в отношении инвестиций частного сектора. Качественные, стратегически выбранные инфраструктурные проекты могут исполнять такую роль при условии их прозрачного отбора на основе жёстких критериев, измеряющих их потенциал по стимулированию экономической деятельности и активизации дополнительных частных инвестиций.

Также необходимо улучшить функционирование накопительной пенсионной системы за счёт непопулярных, но крайне необходимых решений. На сегодня пенсионные расходы ложатся тяжёлым бременем на госбюджет, и правильно построенная накопительная пенсионная система может значительно снизить эту нагрузку.

Как увеличить налоговые доходы для поддержания быстро растущих госрасходов  

В целом консолидация бюджета должна опираться преимущественно на увеличение ненефтяных налоговых поступлений. Это должно основаться на сбалансированных мерах по отмене неэффективных налоговых льгот и лазеек, расширению налоговой базы, повышению налоговых ставок, а также на последовательной борьбе с теневой экономикой. В долгосрочном плане необходимо проводить структурные реформы по диверсификации экономики - по быстрому росту ненефтяного торгуемого сектора экономики, а также по резкому увеличению доли МСБ и снижению доли госкомпаний в экономике.

По налоговым доходам прежде всего необходим доскональный анализ системы налоговых стимулов и освобождений по отдельным компаниям и секторам экономики в Казахстане. Как было сказано выше, здесь речь идёт о триллионах тенге в год, а эффект практический нулевой. В целом можно отметить, что общее снижение налогов в 2009 году резко увеличило ненефтяной дефицит госбюджета, однако не дало стимула для роста частного бизнеса и диверсификации экономики, что было связано отсутствием структурных реформ, ростом госсектора и наличием фискальных стимулов, которые искажали рыночные механизмы.

Помимо этого, нет сомнений, что необходимо вводить прогрессивную шкалу по ИПН, а также расширять налоговую базу и увеличивать ставку НДС. Трудно сказать, почему это всё время откладывается.

Важно отметить, что социальные и пенсионные отчисления в накопительную систему не следует характеризовать как налоги, так как они уплачиваются в обмен на ожидаемую будущую экономическую выгоду. Следовательно, эти взносы не нужно учитывать при определении эффективной ставки налога на доход работника. Эти виды обязательных взносов работников дают работникам право на получение экономических выгод в будущем в форме пенсионного дохода или покрытия медицинских расходов. Здесь главное – правильно построить накопительную пенсионную и страховую медицинскую системы, как в развитых странах. 

И, наконец, все налоговые реформы должны быть согласованы с обязательным внедрением всеобщего декларирования как доходов, так и расходов. Государству необходимо максимально стимулировать безналичные платежи. Эти меры позволят снизить крайне высокий уровень теневой экономики в Казахстане.

: Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter
7969 просмотров
Поделиться этой публикацией в соцсетях:
Об авторе:
Загрузка...
16 декабря родились
Кадыржан Дамитов
политический деятель РК, экономист, экс-глава Национального банка РК
Самые Интересные

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить