Мурат Темирханов: При таких ценах на нефть придется сокращать социальные расходы бюджета
По мнению эксперта, срочно необходимо создать четкие правила по использованию средств Нацфонда и неукоснительно соблюдать их
29 октября казахстанский парламент принял поправки в республиканский бюджет на 2020 год и уточнения на 2021-2023 годы. Также были согласованы поправки и в закон «О гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан на 2020-2022 годы». 4 ноября глава государства Касым-Жомарт Токаев утвердил эти документы. В ходе обсуждения и принятия поправок депутаты обеих палат парламента высказывали большую озабоченность по поводу ежегодно увеличивающихся трансфертов из Нацфонда для пополнения бюджета и возрастающего уровня госдолга. Об этих вопросах Forbes.kz и решил поговорить с известным экономистом и финансистом Муратом Темирхановым.
F: Мурат Рахжанович, в 2020 из общего объема в 14,5 трлн тенге социальный блок расходов составит 6,7 трлн тенге, или 46,2% (в 2021 соцрасходы увеличатся еще на почти 0,4 трлн, или до 50,4%). Насколько эта цифра в процентном соотношении соответствует мировой практике? Не велика ли она?
Правительству рекомендуют экономить Нацфонд
Депутаты сената в четверг, 29 октября, на пленарном заседании приняли попра... →
- В мировой практике нет стандарта для определения приемлемой доли бюджета, выделяемой на социальные расходы. Каждая страна сама определяет, какой уровень расходов на социальный блок она готова потратить. Говоря о нашем случае, важно отметить, что большая часть затрат из соцрасходов уходит на выплату пенсий. Это самая крупная статья в нашем бюджете. И самый главный вопрос, которым нужно задаться – насколько быстро растет объем пенсионных и социальных расходов по отношению к ненефтяным доходам бюджета, то есть к доходам бюджета, не включающим трансферты из Нацфонда.
Пенсионные расходы у нас ежегодно стремительно растут, при этом по этой статье расходов нет никаких четких планов правительства на ближайшие 5-10 лет (по крайней мере, я их не видел). Прошлые решения властей по росту пенсионных и социальных выплат из бюджета часто выглядили непродуманными, а иногда просто популистскими.
Нет никакой аналитики и по поводу того, что произойдет, если цена на нефть в ближайшие годы будет ниже $40 за баррель и Нацфонд надолго перейдет из режима накопления в режим потребления. И как в таком случае социальный блок, включая пенсии, будет финансироваться? Если такая конъюнктура на рынке нефти сохранится в течение следующих трех лет, нам будет необходимо сократить трансферты из Нацфонда, а это значит, что нужно будет сокращать расходы бюджета, в том числе и на соцблок как самый крупный и тяжелый.
F: Казахстанцы точно не одобрят это решение.
- Да, могут последовать социальные взрывы. Придется сокращать различные соцпрограммы и так далее. Несколько лет назад подобное происходило в Греции, когда из-за кризиса бюджет приходилось секвестировать и под сокращение попали пенсии, социальные выплаты, зарплаты для учителей, военных, прочих госслужащих. Это сопровождалось массовыми протестами и беспорядками.
F: Большие опасения у парламентариев вызвали серьезные объемы трансфертов из Нацфонда. С каждым годом, как объяснил Минфин РК, объем изъятий из фонда должен снижаться (4,7 трлн тенге в связи с ЧП в 2020, 3,7 трлн вместе с целевым трансфертом – в 2021, 2,4 трлн – в 2022, и 2,2 трлн – в 2023 году). Но кто даст гарантию, что в следующем году экономическая ситуация будет лучше или в бюджете вновь не обнаружатся какие-то дыры?
Правительство наращивает долги и берет деньги на выплату пенсий в Нацфонде
Мажилис в среду, 21 октября, на пленарном заседании одобрил главные финансо... →
- Я абсолютно согласен с озабоченностью наших депутатов. Проблема в том, что у нас нет нормальных фискальных правил по тому, как использовать Нацфонд. В декабре 2016 была утверждена концепция по формированию и использованию средств этого фонда. Резкое падение цен на нефть в конце 2014 и начале 2015 года вынудило власти улучшить правила по Нацфонду. Данная концепция определенно была пускай небольшим, но шагом вперед. Однако стоит заметить, что эти правила были не до конца продуманы с точки зрения лучшей мировой практики.
К сожалению, с момента утверждения концепции до декабря 2019 года правила по Нацфонду менялись уже 5 раз. Дважды поправки делались по улучшению правил и трижды – с целью их ослабления. То есть как только властям захотелось, они сразу же ослабляли свои собственные фискальные правила, несмотря на хорошее состояние экономики страны. Спрашивается, зачем нужны правила, которые легко изменяются таким субъективным образом?
Например, изначально планировалось, что гарантированный объем трансфертов в 2018 будет составлять 2,6 трлн тенге, в 2019 – 2,3 трлн тенге, а в 2020 – 2 трлн тенге. Этот ключевой пункт в итоге не был выполнен, сумма по каждому году неизменно увеличивалась. Хотя изначально цели были вполне понятными и правильными – сократить зависимость бюджета от Нацфонда, но это так и не было воплощено в жизнь. Я понимаю, когда у нас было принято решение о существенном увеличении трансфертов в 2020 году. В этом году, из-за пандемии COVID-19, у нас и во всем мире возник глубокий экономический спад, поэтому в таком росте использования Нацфонда есть четкая логика. Однако почему объемы трансфертов увеличились в благополучный 2019 год? Это совсем непонятно.
В 2019 вместо изначально запланированных 2,3 трлн тенге из Нацфонда в бюджет было привлечено 3 трлн 70 млрд тенге. То есть объем изъятий из фонда вдруг вырос на 770 млрд! В результате в прошлом году объем трансфертов из Нацфонда от общей суммы доходов бюджета у нас превышал 29%. Это очень много. Это говорит об очень большой зависимости бюджета от Нацфонда в благоприятное время достаточно высоких цен на нефть.
Руслан Даленов – о том, ждать ли казахстанцам и бизнесу повышения налогов
Как правительство намерено совершенствовать налоговое законодательство, буд... →
В этом году у нас зависимость бюджета от Нацфонда уже достигла 40%. Конечно, такой резкий рост зависимости возник из-за кризиса. Однако, исходя из текущих правил, нет никакого понимания по вопросу - это приемлемый уровень зависимости или уже нужно сильно беспокоиться?
Текущее положение вещей показывает, что Казахстану нужно срочно вводить четкие правила использования средств из Нацфонда в соответствии с лучшими мировыми практиками. Парламентарии правильно задали свои вопросы, однако проблемы с Нацфондом гораздо глубже и шире. Президент во время своего выступления в январе 2020 поднимал этот вопрос и указывал на то, что правительству совместно с Нацбанком в первом полугодии этого года необходимо разработать контрцикличное бюджетное правило, которое целиком зависит от использования Нацфонда. К сожалению, до сих пор ничего не слышно о работе правительства в этом направлении.
МВФ, Всемирный банк и другие международные организации уже давно рекомендуют Казахстану кардинально изменить правила использования Нацфонда так, чтобы не было возможностей для субъективных и непродуманных решений со стороны властей.
F: То есть основная проблема состоит не в том, что из Нацфонда изымаются какие-то суммы, а в том, как это происходит? Потому что нет четких правил?
- Здесь две проблемы. Текущие правила не соответствуют лучшей мировой практике. При этом даже такие правила не соблюдаются. В 2016 году, когда принималась концепция, были поставлены определенные требования, которые были достаточно хорошими для периода благоприятных цен на нефть, однако они зачем-то изменились в сторону ослабления.
Помимо этого я вновь хочу отметить один момент, на который часто обращаю внимание – у нас очень плохо обстоит дело с экономическими прогнозами и отчетами по ним со стороны правительства. Мне, как эксперту, очень часто трудно понять, на чем основываются такие прогнозы. Например, как я говорил ранее, меня сильно беспокоит слишком быстрый рост пенсионных и социальных расходов бюджета, однако до сих я так и не увидел правительственных расчетов о том, как они будут расти в среднесрочной и долгосрочной перспективе. 29 октября был опубликован проект обновленной концепции развития пенсионной системы до 2030 года, и там тоже нет никаких экономических расчетов.
Другая большая проблема заключается в том, что Минфин и Министерство нацэкономики дают неправильные цифры по Нацфонду. В соответствии с текущей концепцией объем Нацфонда должен составлять не менее 30% от ВВП. Если мы откроем прогноз социально-экономического развития Казахстана, утвержденный правительством в октябре этого года, то увидим, что по итогам 2019 года размер Нацфонда составляет 27,5 трлн тенге, что равно 39,5% от ВВП. Однако это абсолютно неверная цифра, потому что в эти 27,5 трлн включены облигации нацкомпаний «Байтерека», «Самрук-Казына», «КазАгро» в тенге, которые покупались Нацфондом под мизерные процентные ставки - менее 1% годовых. Если сегодня продать эти бумаги на нашем или международном рынке, то мы получим только 10-20% от их первоначальной стоимости, что связано с крайне низкими процентными ставками и большими сроками этих облигаций. И это их реальная рыночная цена.
Есть официальный отчет по Нацфонду, утверждаемый президентом. По итогам 2019 в нем отмечено, что стоимость активов фонда по международным стандартам учета оценивается в 25,1 трлн тенге. То есть разница с тем, как считает правительство для своих официальных прогнозов, составляет 2,4 трлн тенге! Если считать размер Нацфонда правильно, он по отношению к ВВП в 2019 году составлял 36,1%, а не 39,5%, как говорит правительство.
Если взять утвержденные планы правительства по использованию Нацфонда в 2020 и посчитать размер фонда в соответствии с международными стандартами, то уровень фонда по отношению к ВВП будет составлять уже 33,6% вместо 36,9%, указанных в правительственном прогнозе.
Если нефть будет продолжать стоить ниже $40 и мы будем правильно считать размер Нацфонда, то, исходя из утвержденного бюджета, в 2021 году объем фонда к ВВП достигнет уровня ниже 30%. То есть в случае сохранения низких цен на нефть мы уже в следующем году можем пересечь красную черту, которую очень правильно указали в концепции по Нацфонду.
Плохой, хуже, наихудший — какой прогноз верен для Казахстана?
Эксперты «расшифровали» высказывание первого президента о «наихудшем сценар... →
С точки зрения неправильных расчетов по Нацфонду можно отметить, что в текущей концепции указывается требование, что фонд должен регулярно публиковать свою годовую аудированную финансовую отчетность. Однако это очень важное требование так и не было выполнено. Отчет по Нацфонду, который утверждает глава государства, дает некоторые цифры из аудированной отчётности, составленной по международным стандартам, однако этого совсем недостаточно, чтобы увидеть всю реальную картину.
F: Сохранение (или даже увеличение) объема бюджета в последующие годы при сокращении объемов трансфертов из Нацфонда объясняется стремлением к увеличению доходности в первую очередь за счет ненефтяного сектора. За счет каких секторов можно увеличить объемы поступления в бюджет, в особенности учитывая последние налоговые льготы для бизнеса? Более того – ведутся разговоры о том, что эти налоговые преференции могут быть увеличены или продлены. Как это все совместить?
- Опять же можно вернуться к январскому выступлению главы государства, где он отметил, что только в 2018 году бюджет недополучил 4,5 трлн тенге из-за различных льгот по налогам. Существует множество международных исследований, где говорится о том, что все эти льготы по налогам, которые предоставляются бизнесу, не приводят ни к каким результатам по росту диверсификации и конкурентоспособности экономики. Однако при этом мы теряем такие колоссальные деньги. Также можно отметить, что подавляющая часть этой суммы налоговых льгот относится к крупным компаниям, а не к МСБ.
Можем также немного оглянуться назад и увидеть, что в 2019 мы предоставили МСБ льготы по налогам. Для чего? Разве у нас была какая-то острая ситуация? Опять же, я согласен, что можно предоставлять какие-то льготы в кризисное время пострадавшим отраслям и секторам, но зачем это нужно было делать в благоприятных рыночных условиях? Таким образом мы не развиваем бизнес и не делаем его конкурентоспособным. При этом у нас и так налоговая нагрузка достаточно низкая. НДС у нас – один из самых низких. Есть вопросы по ИПН – я за то, чтобы существовала прогрессивная шкала.
Сколько потратил Казахстан на борьбу с пандемией и на что пошли эти деньги
Первый заместитель премьер-министра Алихан Смаилов дал эксклюзивное интервь... →
В целом, чтобы увеличить ненефтяные налоговые доходы в бюджет, нужно двигаться по трем направлениям в фискальной политике. Необходимо жестко бороться с теневой экономикой. Нужно пересмотреть все налоговые льготы, розданные государством. И нужно поднять налоговые ставки там, где они ниже мировых стандартов. Помимо этого нужно рыночными методами более активно развивать несырьевые сектора экономики, но это уже отдельная большая тема.
F: Большую озабоченность у депутатов парламента и в особенности главы мажилиса Нурлана Нигматуллина вызвало увеличение уровня госдолга. В 2025 году долг правительства увеличится относительно 2019 года в два раза и составит 25 трлн 692 млрд тенге. Уже в текущем году, по оценке, он составит 29,2% к ВВП (при внутреннем лимите в 27%). Понятно, что можно равняться на госдолг США или ряд европейских стран, но, как кажется, их пример для нас не должен быть заразителен. Есть ли угроза для нашей страны в увеличении госдолга?
- Парламенту надо наблюдать за рейтингами международных агентств по Казахстану – они четко следят за всеми важнейшими экономическими показателями: уровнем госдолга, объемом Нацфонда и так далее. Как только они увидят текущие или потенциальные проблемы, это сразу же отразится на кредитном рейтинге страны.
Уровень госдолга у нас сегодня действительно сравнительно небольшой. В концепции по использованию средств из Нацфонда есть требование по расходам на обслуживание долга из республиканского бюджета. Эти затраты не должны превышать 15% от доходов бюджета, включая трансферты. В этом кризисном году эта цифра составляет около 7%. То есть до красной черты еще далеко.
Подписывайтесь на нашу страницу в Facebook
