Год «НЭПу»: встал ли Казахстан на новый экономический курс?

МВФ и Всемирный банк давно говорят о проблемах в налогово-бюджетной системе Казахстана. В январе 2020 года глава государства также отметил необходимость серьезной модернизации фискальной политики. Однако первые принципиальные изменения в Бюджетном кодексе, сделанные в конце 2020, разочаровали эксперта Forbes.kz

ФОТО: pixabay.com

С точки зрения новых экономических реформ у главы государства Касым-Жомарта Токаева вдохновляющим было его выступление на расширенном правительства 24 января 2020. Тогда он, в частности, сказал: «Вместе с тем настало время перезагрузки подходов правительства к достижению этих стратегических целей. (…) Считаю важным подготовить программу глубоких, возможно, радикальных реформ экономики страны. Нам нужен новый экономический курс, который даст четкое видение ключевых проблем и методов их решения». Судя по всему, именно для этих глубоких реформ в конце прошлого года был создан Высший президентский совет по реформам и Агентство по стратегическому планированию и реформам.

Основой для создания новой экономической модели развития Казахстана является современная государственная бюджетная система, работающая по лучшим мировым стандартам. Без такого фундамента осуществление экономических реформ будет очень трудным, если вообще возможным. Это особенно важно для развивающихся стран с сырьевой зависимостью экономики, таких как Казахстан. К сожалению, в бюджетной системе Казахстана есть серьезные проблемы, о которых регулярно говорили МВФ и Всемирный банк, и которые являются сдерживающим фактором для перехода на новый экономический курс.

С этой точки зрения, также вдохновляющими были следующие слова главы государства в упомянутом выше январском выступлении: «В серьезной модернизации нуждается фискальная политика. Ее главная задача – обеспечение стабильности доходов бюджета и справедливого распределения национального дохода, улучшение структуры и качества экономического роста. (…) Следует внимательно проанализировать эффективность бюджетной политики. (…) Правительству совместно с Нацбанком предстоит уже в первом полугодии разработать контрцикличное бюджетное правило. В целях должной защиты от различного рода расходных инициатив это правило должно быть закреплено в Бюджетном кодексе».

По поводу особой важности контрцикличной фискальной политики в Казахстане я подробно писал в октябре 2019 и здесь не буду на этом останавливаться. Наконец-то, к концу 2020 года, «контрцикличное бюджетное правило» было разработано и включено в Концепцию формирования и использования средств Национального фонда и в Бюджетном кодексе. К сожалению, этот первый важный шаг по модернизации бюджетной системы оказался очень невнятным, и по срокам он вообще был отложен до 1 января 2024.

Далее при описании проблем бюджетной системы Казахстана я буду ссылаться на два документа. Первый документ представляет собой полноценный отчет Всемирного банка по реформам в налоговой-бюджетной сфере Казахстана, опубликованный в ноябре 2017 (Enhancing the Fiscal Framework to Support Economic Transformation). Данный отчет дает глубокий анализ проблем и детальные рекомендации по реформам в данной сфере страны. Если бы все рекомендации  документа были выполнены до сегодняшнего дня, можно было однозначно сказать, что модель экономического развития Казахстана кардинально улучшилась. Однако этого не произошло.

Другой документ является сравнительно недавним. В феврале 2020 МВФ в своем отчете по Казахстану включил главу по нашей бюджетной системе (Fiscal framework). Этот документ менее детальный, но описывает те же проблемы и дает аналогичные рекомендации, которые давал Всемирный Банк в 2017. Далее я буду в основном ссылаться на более свежий документ.

Где стратегия развития бюджетной системы Казахстана?

МВФ в своем документе отмечает, что целесообразно проводить реформы в бюджетной системе на основе комплексной стратегии, а не постепенного или фрагментарного подхода, который осуществляется в Казахстане. До сих пор наше правительство не опубликовало никакого стратегического документа по реформам в бюджетной сфере. В результате даже экспертам трудно понять смысл принципиальных изменений, которые вносятся в Бюджетный кодекс.

Например, как было сказано ранее, в конце 2020 в Концепцию формирования и использования средств Национального фонда и в Бюджетный кодекс Казахстана было включено короткое описание «контрцикличного бюджетного правила». Однако без детальных пояснений и без понимания целей и задач бюджетных реформ в целом это правило имеет мало смысла. Его можно интерпретировать совершенно по-разному. Хуже того, без решения прочих проблем бюджетной системы (они будут описаны позже), любые бюджетные правила просто не будут нормально работать.

Также очень сильно удивила отсрочка внедрения «контрцикличного бюджетного правила» до 1 января 2024. Коронавирусный кризис еще раз показал, что Казахстану крайне не хватает бюджетной системы, построенной по лучшим мировым стандартам. Отсутствие четкой стратегии реформ, невнятные изменения в Бюджетном кодексе, а также отсрочки внедрения таких изменений могут говорить о нежелании правительства проводить реформы в этой сфере. Выглядит так, что чиновники предпочитают «ловить рыбу в мутной воде».

Правила, которые не соблюдаются

В Концепции формирования и использования средств Национального фонда изначально включались определенные бюджетные правила, которые были важны для Казахстана из-за сырьевой зависимости его экономики. Как указывает МВФ в своем отчете, эта система правил использования Нацфонда является сложной и характеризуется избыточностью и дублированием. Также текущие правила не работают в случае долгосрочного падения цен на нефть и в других кризисных ситуациях.

МВФ также отмечает регулярное несоблюдение правил по Нацфонду. В частности говорится, что в Концепцию по Нацфонду с 2016 года уже много раз вносились поправки. При этом соображения, по которым вносились эти изменения правил, публично не разъяснялись, включая разъяснения по макроэкономическим и фискальным целям таких поправок. По мнению фонда, частое внесение поправок идет вразрез с предполагаемым долговременным характером и постоянством подобных правил, что сказывается на предсказуемости налогово-бюджетной политики и в конечном итоге ослабляет доверие к бюджетной системе.

Помимо того что правила по гарантированным трансфертам в бюджет не соблюдались, МВФ отмечает, что существует возможность использования Нацфонда без каких-либо правил вообще за счет так называемых целевых трансфертов.

В целом МВФ не рекомендует целевое использование трансфертов из Нацфонда в госбюджет так, как это делается сейчас. Например, гарантированный трансферт на 2021 пойдет на выплату пенсий, а целевой трансферт - на социально значимые и инфраструктурные проекты. По мнению МВФ, так не должно быть. Единственной целью таких трансфертов должно быть снижение дефицита бюджета. Выделение средств Нацфонда целевым назначением снижает гибкость госбюджета, усложняет бюджетное управление и снижает стимулы по улучшению эффективности государственных расходов.

Проблемы полноценности, прозрачности и подотчетности госбюджета

МВФ отмечает: чтобы бюджетные правила нормально работали, они должны охватывать все государственные доходы и расходы, включая так называемые квазибюджетные доходы и расходы. В частности, в отчете МВФ говорится, что громадная госпомощь банкам в основном осуществлялась за счет внебюджетных источников (печатный станок Нацбанка – прим. авт.). Жилищная программа и сельское хозяйство субсидируются за счет внебюджетных источников (нацхолдинги – прим. авт.). Госкомпании за счет собственных средств финансируют крупные госрасходы. Большие государственные обязательства по ГЧП также не включаются в госбюджет и так далее.

МВФ считает, что неполный охват бюджетными правилами может создавать стимулы к осуществлению госрасходов через государственный сектор, не охваченный стандартной бюджетной системой. Необходимо расширить институциональный охват бюджетной отчетности, чтобы иметь более полную картину налогово-бюджетной политики. В частности, в бюджетные планы и отчётность, утверждаемые парламентом, должны включаться поступления и расходование средств по Нацфонду, а также государственные и квазигосударственные расходы, финансируемые Нацбанком, ФНБ «Самрук-Казына», НУХ «Байтерек» и Казагро, ЕНПФ, ГФСС и другими госфондами.

Очень важна прозрачность в налогово-бюджетной сфере. МВФ отмечает, что в настоящее время заинтересованные стороны (парламент, граждане, эксперты) не могут с легкостью увидеть бюджетные правила и результаты их исполнения. Отсутствуют нормальные пояснения в случае, когда результаты исполнения бюджета не соответствуют текущим бюджетным планам или правилам. Парламент, граждане и финансовый рынок недостаточно обеспечены точной и достоверной информацией об изменениях в налогово-бюджетной политике. В целом учет и отчётность государственных доходов и расходов во многом не соответствует международным стандартам.

Также отмечается необходимость ускорения работы правительства по переходу бюджетного учета и отчётности на принципы начисления, поскольку прозрачность и правильный учет имеют важнейшее значение для внедрения новых бюджетных правил.

Проблемы качественных экономических и бюджетных прогнозов

Правительство ежегодно составляет прогнозы социально-экономического развития (ПСЭР). В ПСЭР указываются цели в области экономики и меры экономической политики на следующий пятилетний период и бюджетные цели на следующие три года. МВФ отмечает, что очень часто такие прогнозы сильно отличались от действительности. Прогнозные доходы и расходы госбюджета часто занижаются, в результате чего госбюджет слишком часто корректируется.

В отчёте говорится, что в ПСЭР отсутствует анализ расхождений фактической ситуации с макроэкономическими и налогово-бюджетными прогнозами. Такой анализ представляет собой одну из форм контроля качества, который помогает избежать возникновения периодических и системных ошибок в прогнозах, а также может повысить качество прогнозов и доверие к ним.

Ключевой элемент бюджета – прогноз цены на нефть намеренно делается слишком консервативным. В результате фактические цены сильно отличались от прогнозных. Как отмечает МВФ, практика «консервативного» прогнозирования цен на нефть может порождать неопределенность и ослабляет доверие к прогнозам, лежащим в основе бюджета. Смещение в сторону занижения в прогнозах цен на нефть вызывает потребность в регулярных корректировках утвержденного бюджета.

По мнению МВФ, лучшим и более прозрачным способом защиты от риска, связанного с ценой на нефть, может быть осмотрительное планирование государственных расходов и создание официальных (прозрачных) бюджетных резервов на непредвиденные расходы надлежащего размера.

И хотя этого не говорилось в отчете МВФ, те же самые проблемы существуют в правительственном прогнозировании курса тенге на ближайшие несколько лет. Экономика Казахстана слишком сильно зависит от нефтедолларов, и неправильно спрогнозированный курс тенге дает некачественные экономические и бюджетные прогнозы

По мнению МВФ, возможности корректировки госбюджета должны быть законодательно ограничены. Основными причинами для корректировок должны быть неожиданные макроэкономические изменения и новые чрезвычайные приоритетные задачи в области экономической политики, точная калькуляция которых при составлении годового бюджета была невозможна. Корректировки бюджета должны быть редкими, их объем должен быть ограниченным (обычно менее 3% бюджета).

Бюджетные правила должны правильно реагировать на кризисные ситуации

МВФ подчеркивает значительную подверженность Казахстана различным бюджетным рискам, например резкие изменения цены на нефть и другие макроэкономические шоки, а также фискальные риски, связанные с финансовым сектором и с государственными компаниями. Поэтому новые бюджетные правила должны быть хорошо спланированы, чтобы правильно реагировать на такие риски. На сегодня в Казахстане нет таких фискальных правил по управлению рисками, что создает возможность для непродуманных политических решений в таких ситуациях.

Рекомендуется усовершенствовать правительственный анализ макроэкономических рисков в пятилетних прогнозах социально-экономического развития и анализ чувствительности экономики по отношению к шокам. На сегодня такой анализ проводится в очень ограниченной степени. Отмечается необходимость улучшения и углубления анализа нескольких сценариев развития экономики Казахстана в ПСЭР.

Помимо сценария развития экономики на среднесрочный период, по мнению МВФ, все более неотложной становится задача проведения анализа долгосрочной устойчивости бюджета, поскольку Казахстан будет подвергаться значительным долгосрочным фискальным рискам. В число этих вызовов входят снижение использования нефти в мире, а также вызовы, связанные со старением населения, в частности, дальнейшая поддержка из бюджета пенсионной системы и увеличивающихся издержек на здравоохранение и социальную помощь.

Проблемы эффективности госрасходов

Из-за ограниченности своего отчета МВФ не касался вопросов эффективности государственных расходов. Однако Всемирный банк (ВБ) в 2017 году сделал хороший анализ и рекомендации по этому аспекту.

В своем отчете ВБ отмечал, что в краткосрочном и среднесрочном периоде требуются значительные усилия по сокращению неэффективных государственных расходов и по увеличению ненефтяных доходов. Необходимо повысить воздействие государственных расходов на экономический рост, улучшая условия для устойчивого развития несырьевой экономики.

По мнению ВБ (2017 год), для этого требуются значительные улучшения в качестве здравоохранения и образования, а также сокращение и переориентирование неэффективных государственных расходов с отходом от госпрограмм, которые искажают рынок и бизнес-среду. Государственные расходы и инвестиции, которые создают ограничения для развития частного сектора, следует переориентировать на цели по стимулированию ориентированного на рынок экономического роста.

Банк отмечает, что качественные инфраструктурные проекты могут сыграть ключевую роль при условии их прозрачного стратегического выбора на основе жестких критериев, определяющих их экономическую жизнеспособность и потенциал по активизации дополнительных частных инвестиций в экономику. Улучшения в системе государственных закупок тоже углубляют воздействие государственных расходов путем сокращения расходов и повышения качества проектов, финансируемых государством.

От себя могу добавить, что в Казахстане очень неэффективно используются государственные средства и инвестиции, направленные на развитие экономики через различные госпрограммы. Через них проходят громадные деньги, как по госбюджету, так и через нацхолдинги, Нацбанк, ЕНПФ и другие фонды. Однако, по моему мнению, от этих затрат почти нулевой эффект для развития конкурентоспособности и диверсификации экономики страны. Власти несколько раз уже собирались критически проанализировать все госпрограммы на предмет их эффективности с точки зрения роста конкурентоспособности и диверсификации экономики, однако до сих пор это не произошло.

В целом такая ситуация с эффективностью госрасходов связана с тем, что государство, используя нефтяную ренту, пытается заменить собой рыночные отношения и частный бизнес. При этом из-за высокой коррупции в стране даже потенциально конкурентоспособные государственные проекты становятся неэффективными с самого начала.

В заключение хотел бы отметить, что такие авторитетные международные организации, как МВФ, ОЭСР, Всемирный банк и Азиатский банк развития, подготовили множество аналитических отчетов с рекомендациями по различным сферам экономического развития Казахстана. Все эти рекомендации не противоречат друг другу и однозначно могут улучшить эффективность и конкурентоспособность нашей экономики. К сожалению, пока еще наши власти плохо прислушиваются к таким рекомендациям. Реформы в государственной бюджетной системе – яркий пример этому.

: Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter
9739 просмотров
Поделиться этой публикацией в соцсетях:
Об авторе:
Загрузка...
25 октября родились
Именинников сегодня нет
Самые Интересные

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить
Как казахстанские банки борются с киберпреступниками Смотреть на Youtube