Электроэнергетика в Казахстане: реформы наоборот

Всемирный банк опубликовал в конце февраля 2017 свой анализ электроэнергетического сектора Казахстана. В нем аналитики прямо заявили о регрессе реформ в этой отрасли. Также они отметили, что правительство не выполняет свои собственные планы в этом направлении

Фото: © Depositphotos.com//Yakobchuk

Планы правительства в электроэнергетике

В июне 2014 была утверждена ныне действующая Концепция развития топливно-энергетического комплекса до 2030 года. Раздел этой концепции, посвященный электроэнергетике, был полностью направлен на дальнейшее совершенствование конкуренции и рыночных отношений в электроэнергетике с целью привлечения инвесторов и повышения эффективности в отрасли. В частности, в ней указывалось следующее:

«Ключевой целью разработки и принятия концепции является обеспечение сбалансированного и устойчивого развития электроэнергетической отрасли. (…) Развитие электроэнергетической отрасли осложнено формированием для участников отрасли слабых стимулов к повышению эффективности. (...) Для этого потребуется привлечение ведущих мировых энергетических компаний и финансовых институтов в роли инвесторов, а также создание и поддержание стимулов к конкуренции в электроэнергетике».

Помимо концепции, в соответствии с комплексным планом приватизации и программой трансформации ФНБ «Самрук-Казына» «для повышения прозрачности и создания внешних стимулов повышения эффективности деятельности» на 2015 была запланирована приватизация путем вывода на IPO 20-25% акций национального энергетического холдинга «Самрук-Энерго».

Мы все прекрасно знаем, что приватизация «Самрук-Энерго» так до сих пор и не произошла, а в конце 2016 было объявлено, что она осуществится не ранее 2019. Исходя из текущих реалий (если ничего принципиально не поменяется) можно с большой долей уверенности предположить, что и этот план не будет выполнен. Это мы обсудим чуть позже.

К неисполнению многочисленных планов общественность уже привыкла. Ниже, исходя из анализа Всемирного банка (ВБ), я хотел бы остановиться на том, как исполнялись планы по реформам в электроэнергетической отрасли, в соответствии с программами, концепциями и другими стратегическими документами правительства и «Самрук-Казыны».

Интересно, что ВБ всегда был очень дипломатичен в своей критике правительства - она обычно была расплывчатой и непрямой. Но в последнем отчете о развитии электроэнергетики в Казахстане, опубликованном 27 февраля 2017, дипломатией даже и не пахнет. 

Одно название отчета - Stuck in transition - говорит о многом. Прямой перевод заголовка – «Застрявшие в преобразованиях», однако более подходящим переводом будет «Застрявшие реформы». Давайте в общих чертах обсудим, о чем идет речь в исследовании ВБ.

Недостаток резервов электрической мощности

Первая проблема, которую подчеркивает ВБ, – это долгосрочный недостаток резервов электрической мощности. У правительства Казахстана существуют очень амбициозные планы по росту экономики. Если такие планы начнут выполнятся, это несомненно приведёт к ускоренному росту потребления и дефициту электроэнергии.

Также банк отмечает, что в экономике Казахстана доминируют добывающие отрасли, которые характеризуются малой добавочной стоимостью и очень высоким потреблением электричества. Такая структура экономики также может очень быстро привести к дефициту электрической мощности для внутреннего потребления.

ВБ приводит такой пример. Сейчас из-за снижения деловой активности и роста тарифов на электричество его потребление снизилось, и резерв электрической мощности страны составляет достаточно комфортные 11%. Однако в 2012, на пике цен на нефть и металлы (что поддерживало высокий рост экономики и большое потребление электроэнергии), резерв мощности составлял опасно низкий уровень в 4%. То есть, если бы высокие цены на природные ресурсы остались на долгий срок, Казахстан был бы вынужден закупать электричество за рубежом.

Таким образом, первая проблема, отмеченная ВБ, напрямую относится к крайне важному аспекту – долгосрочной энергетической безопасности Казахстана. Откровенно говоря, это довольно странно звучит для страны–экспортера нефти.

Неправильная оценка необходимых инвестиций в отрасль

Исследование ВБ говорит, что рост спроса на электроэнергию происходит в условиях высокого износа электрогенерирующего и передающего оборудования, достигающего уровня 60-80% (!) в среднем по энергетической системе Казахстана. Чтобы поддержать в нормальном состоянии и расширять возможности электроэнергетики, правительство Казахстана считает, что до 2030 года в отрасли необходимы инвестиции в сумме $5,5 млрд (или в среднем $325 млн в год). По оценке ВБ, эта сумма должна быть почти в 8 раз больше - $42 млрд ($2,6 млрд в год). Что называется, почувствуйте разницу.

В исследовании ВБ также говорится, что, по оценке независимой ассоциации организаций нефтегазового и энергетического комплекса Kazenergy, сумма необходимых инвестиций в электроэнергетику до 2030 в 10 раз отличается от оценок правительства и составляет $54 млрд.

Таким образом, чтобы достойно встретить растущий рост потребления электроэнергии, нужны очень большие объемы инвестиций, средств на которые у государства нет. То есть, без частных инвестиций в эту отрасль правительству никак не обойтись. В соответствии с исследованием ВБ, именно отсутствие инвестиционной привлекательности электроэнергетики Казахстана является самой главной проблемой этого сектора экономики.

С 2008 начался откат реформ

Как отмечается в исследовании ВБ, реформирование электроэнергетической отрасли Казахстан начал первым из постсоветских стран. Изначально главными задачами были повышение эффективности функционирования электроэнергетики и создание условий по привлечению частных инвестиций для строительства новых и модернизацию действующих генерирующих и передающих мощностей. Эти задачи должны были осуществляется за счет развития рыночных отношений и конкуренции в отрасли, а также за счет перехода от командно-административного контроля и установления тарифов на регулирование к рыночным отношениям в электроэнергетике.

Первоначальный этап реформирования отрасли ВБ считает удачным, и дальнейшие реформы должны были направлены на последущее развитие мультирыночной модели электроэнергетики, которая, по планам правительства и рекомендациям ВБ, должна была состоять из следующих составных частей: рынок мощности, централизованный рынок спот- и форвард-сделок, рынок двухсторонних договоров, балансирующий рынок, и рынок системных и вспомогательных услуг.

Однако, как отмечает ВБ, реформы в электроэнергетике закончились в 2008, и после этого в них происходил непрерывной откат, даже несмотря на то, что Программа по развитию электроэнергетики в РК на 2010 - 2014, а особенно заменившая её концепция (по развитию электроэнергетики до 2030) были нацелены на дальнейшее совершенствование конкуренции и рыночных отношений в электроэнергетике.

В 2008 были внесены значительные изменения в закон «Об электроэнергетике», которые развернули реформы вспять. В исследовании ВБ говорится, что законом были ограничены возможности по приватизации и разукрупнению больших активов в отрасли. Изменения подорвали основы либерализации оптового и спот-рынков, рыночного и отдельного регионального ценообразования. Были на неопределённый срок отложены создание балансирующего рынка и реформы по передаче и распределению электроэнергии. То есть, вместо совершенствования рыночных отношений и конкуренции, правительство вернулось командно-административному регулированию и «ручному» управлению в электроэнергетике, вплоть до самого низкого уровня (как говорится в анализе ВБ, государственный микроменеджмент).

Начиная с 2008 и практически до последнего времени, несмотря на объявленную вторую волну масштабной приватизации, правительство активно наращивало государственное участие в электроэнергетических бизнес-активах. Последнее очень крупное приобретение было в марте 2014, когда «Самрук-Энерго» с помощью правительства приобрело у Казахмыса оставшиеся 50% акционерного капитала в Экибастузской ГРЭС-1. В результате государственный энергетический холдинг стал самым большим производителем электроэнергии в Казахстане, имея примерно 40% генерирующих мощностей.

То есть, вместо запланированной борьбы с олигополией в этой отрасли, правительство делало полностью противоположное! О каком развитии конкуренции и рыночных отношений может идти речь в таких условиях?

Фиктивный возврат к реформам с 2010 года

В рамках ГПФИИР 2010-2014 в октябре 2010 была утверждена Программа по развитию электроэнергетики в Республике Казахстан на 2010 - 2014 годы. В ней опять вспомнили о том, что нужно совершенствовать структуру рынка электроэнергии, внедрять рынок мощности и развивать спот-рынок. Однако на этом все реформы в этом направлении закончились.

Затем первая пятилетка форсированного индустриального развития начала бесславно подходить к концу, и понадобились новые, еще более грандиозные и долгосрочные программы. В результате, как говорилось выше, в июне 2014 была утверждена ныне действующая Концепция развития топливно-энергетического комплекса до 2030, в которой уже четко и однозначно планировалось полноценное развитие конкуренции и рыночных отношений в электроэнергетике. И здесь снова вместо прогресса виден лишь застой или откат от рыночных реформ в электроэнергетике.

Так, в мае 2015 был утвержден План нации - 100 конкретных шагов. Не знаю, кто советовал это, однако, по мнению ВБ, решение о внедрении механизма «единого закупщика» электрических мощностей всех электростанций Казахстана полностью противоречит развитию рыночных отношений и конкуренции в этой отрасли.

Здесь не надо быть большим экспертом, чтобы понять: если государство будет единственным закупщиком электроэнергии, то выражения «рыночные отношения, конкуренция, и частные инвестиции» в этой отрасли надо будет забыть. Как говорится, нельзя быть наполовину беременным. Здесь властям надо четко определиться: либо отрасль развивается по рыночному пути, либо по социалистическому, когда государство владеет всем и контролирует все, вплоть до микроменеджмента энергетических компаний.

Другой пример отката от реформ – это ценообразование в области электроэнергетики. Здесь можно упомянуть программу трансформации ФНБ «Самрук-Казына», утвержденную в сентябре 2014. В ней была поставлена четкая задача: «Доля методик тарифного регулирования, соответствующих практике ЕС» должна составлять 20% в 2015, 60% в 2016, и 100% в 2017. Этот план, прежде всего, касался «Самрук-Энерго».

В исследовании ВБ говорится, что рыночные отношения в электроэнергетике стран ЕС развиты на высоком уровне. Поэтому стопроцентный переход на тарифное регулирование, соответствующий практике ЕС, означал полный переход на рыночные отношения в этой отрасли.

27 января 2017 программа трансформации «Самрук-Казына» была серьезно подкорректирована, и эти планы по совершенствованию тарифного регулирования из неё просто пропали. Вместо этого до 2019 была продлена система предельных тарифов как по генерации, так и по передаче и распределению электроэнергии. Как отмечает ВБ, в рамках этой тарифной системы развитие рыночных отношений и конкуренции в принципе невозможно.

В этом контексте показательным является заявление Умирзака Шукеева, сделанное в декабре 2016 на заседании правительства, посвященное прогрессу приватизации крупных объектов «Самрук-Казыны», выходящих на IPO. В частности, он отметил, что IPO «Самрук-Энерго» рассматривается не ранее 2019, только после ввода в действие рынка мощностей. Напомню, что «ввод рынка мощности» стоял отдельной задачей в программе по развитию электроэнергетики в Казахстане на 2010-2014.

То есть, после окончания первой пятилетки форсированного индустриального развития (на конец 2014), в Казахстане уже должен был существовать рынок мощности. Исходя из этого на 2015 было запланировано IPO «Самрук-Энерго». Эти планы не были выполнены, и теперь их без всяких последствий официально продлили на следующие пять лет.

Системная проблема властей Казахстана

Я уже неоднократно писал, что главной системной проблемой властей Казахстана является тотальное неисполнение собственных планов, а иногда даже законов (например, законодательства по использованию Нацфонда). Спрашивается, зачем нам государственные программы, концепции и даже законы, если чиновники их всё равно не соблюдают и не несут за это ответственности?

Такое вольное обращение с государственными планами и законами, помимо того, что недопустимо со всех точек зрения, особенно опасно для долгосрочного роста и развития конкурентоспособности экономики Казахстана. 

К сожалению, такое положение вещей может продолжаться до тех пор, пока не иссякнет поток нефтедолларов в страну, и пока после этого не закончится Нацфонд. Сейчас все ошибки или бездействие властей заливаются деньгами от продажи природных ресурсов, что сглаживает социальное напряжение в обществе.

Только в условиях, когда нефтедоллары закончатся, правительство будет вынуждено проводить реальные реформы, а не писать очередные красивые программы развития.

Здесь встает жизненно важный для Казахстана вопрос: как нам решить эту системную проблему, если текущие цены на нефть сохранятся или даже вырастут?

: Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter
12726 просмотров
Поделиться этой публикацией в соцсетях:
Об авторе:
16 июля родились
Булат Закиров
заместитель гендиректора АО «КазТрансОйл» по развитию
Бакытжан Кажиев
Председатель правления АО "KEGOC"
Питер Фостер
Президент авиакомпании "Эйр Астана"
Самые интересные материалы сайта у тебя на почте!
Подпишись на рассылку
Самые Интересные

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить