Госпрограммный сбой

11127

Государственные программы в Казахстане стали символом неэффективности расходования бюджетных средств, за что подвергаются критике не только населения, но и высшего руководства. Однако проблема куда серьезнее, чем нецелевое использование бюджета: потеряны механизмы развития экономики

Иллюстрация: fotokanal.com

Завод по сборке одного самолёта

Публичной порке подвергся на недавнем расширенном заседании правительства излюбленный инструмент казахстанских чиновников и главный рычаг экономической политики - государственные программы.

Глава государства отметил недостатки в самых основных из них. Например, главным пробелом Программы форсированного индустриально-инновационного развития (ФИИР) назван слабый анализ проектов, подлежащих господдержке. Предприятия строят, не задумываясь ни о рынках сбыта, ни об источниках снабжения сырьем, ни о кадрах. В качестве примера был приведен доморощенный авиапром – карагандинский завод  по сборке самолетов «Фермер». Пока что его можно назвать заводом по сборке самолета, поскольку произведен лишь один экземпляр.

В стране принята Карта индустриализации, Схема рационального размещения производственных мощностей. Несмотря на это, производства, создаваемые по программе ФИИР, дублируют другу друга. Избыточные мощности затем простаивают.

Программа развития аграрного сектора получила еще более жесткую оценку. Президент напомнил, что к 2016 году экспорт мяса планировалось довести до 60 тыс. тонн в год, на это выделили 120 млрд тенге. Между тем, с начала этого года мясной экспорт остается на нулевой отметке, тогда как импорт, напротив, растет.

В числе критикуемых оказались и «Дорожная карта бизнеса – 2020», и программа развития ЖКХ, и «Доступное жилье-2020».

В целом глава государства попенял правительству на избыток программ, которые распыляют бюджетные средства: «Создали колоссальное количество программ, а денег не хватает. Нельзя так работать!» 

В ответ министр экономики и бюджетного планирования Ерболат  Досаев сообщил, что его ведомство завершает «ревизию всех государственных отраслевых программ». По итогам часть их будут объединяться, некоторые вообще пойдут «на утрату».

Однако очередная битва чиновников с раздутыми госпрограммами мало чем отличается от сражения с Лернейской гидрой, у которой, как известно, взамен отрубленной головы вырастало две новых.

Ревизии по замкнутому кругу

Если заглянуть в историю, чиновники неоднократно реформировали систему госпланирования. Например, в 2009 году, когда готовилась ФИИР, было объявлено, что на утрату пойдут сразу 52 программы, связанные с развитием  экономики, инфраструктуры и регионов. Тогда же объявили, что всего в стране останется четыре главные госпрограммы.

Затем республика перешла на новую систему госпланирования. Как заявил тогдашний министр экономики и бюджетного планирования Бахыт Султанов, должна пройти ревизия всех плановых документов, в результате чего сократится число госпрограмм, стратегий, концепций, доктрин и других планов развития.

Что мы имеем сейчас? В июне нынешнего года министр финансов Болат Жамишев сообщил, что министерство регионального развития проведет ревизию и оптимизацию действующих отраслевых программ. При этом появится единая государственная программа регионального развития, которая объединит семь отраслевых документов.

А теперь уже новый министр экономики Ерболат Досаев вновь обещает ревизию и оптимизацию. Как видим, история идет по кругу. Чиновники плодят госпрограммы. Затем, запутавшись в них, объявляют ревизию, сокращают, упраздняют, объединяют  программы. А спустя время начинают плодить их еще больше – чтобы потом вновь взяться за ревизию. У министров не меняется даже терминология, и такое ощущение, что не меняются даже тесты выступлений, в которых они призывают оптимизировать госпрограммы. Словно эти речи передаются по наследству - вместе с должностью.

ФИИРичное планирование

Очень показательно, как выстраивалась система экономического планирования. Сначала было все стройно и логично. Утвердили комплексную программу – ФИИР, в которой записали, что для ее реализации будет разработано 11 отраслевых программ. Затем их количество выросло до 13. Потом к отраслевым программам добавились так называемые проектные меры поддержки: «Производительность 2020», «Экспорт 2020», программа по привлечению инвестиций, развитию специальных экономических зон и стимулированию экспорта, «Дорожная карта бизнеса – 2020».

Вслед за количественным расползанием начался пересмотр уже принятых программ – тогда, собственно, вся система окончательно посыпалась. Классический пример – это программа по развитию агропромышленного комплекса на 2010-2014 годы, принятая в рамках ФИИР. Ее досрочно прекратили в начале 2013-го, официально не назвав никакого диагноза причин «летального исхода». Вместо нее появился программа «Агробизнес-2020», уже никак не связанная с ФИИР.

Между тем, на три года, которые прошли с момента реализации прежней программы, из бюджета были предусмотрены ассигнования в сумме 636 млрд тенге! Не маленькая, согласитесь, сумма. Никто не отчитался ни о ее освоении, ни о полученных  результатах, ни о том, что удалось сделать по программе, прежде чем ее упразднить. А ведь в ней ставились совершено конкретные целевые индикаторы. Во-первых, увеличение валовой добавленной стоимости АПК не менее чем на 16%. Во-вторых, повышение производительности труда в АПК с $3 тыс. на одного занятого в сельском хозяйстве к 2015 году не менее чем в 2 раза. В-третьих, наращивание экспортного потенциала аграрной отрасли в общем объеме экспорта страны к 2015 году до 8%. В-четвертых, обеспечение более 80% внутреннего рынка продовольственных товаров отечественными продуктами питания.

В новой программе «Агробизнес-2020» даже не предпринята попытка отследить реализацию этих индикаторов! Производительность труда и валовая добавленная стоимость никого уже не интересует. Вместо этого просто взяли и установили совершенно новые целевые индикаторы: увеличение объема государственной поддержки сельского хозяйства за счет субсидирования субъектов АПК в 4,5 раза в 2020 году; пролонгация долговой нагрузки субъектов АПК за счет рефинансирования и реструктуризации займов не менее чем на 8 лет на общую сумму 300 млрд тенге; объем негосударственных кредитных средств, привлеченных в АПК за счет мер по повышению доступности кредитов и лизинга до 2 трлн тенге за 2013-2020 годы; коэффициент угрозы распространения карантинных и особо опасных вредных организмов 0,88 в 2020 году; доля пищевой продукции, подверженной мониторинговым лабораторным исследованиям, - 0,4% в 2020 году; доля государственных услуг, переведенных в электронный формат, - 62% в 2015 году.

То есть первая программа была про то, что «в огороде бузина», а вторая – про то, что «в Киеве дядька». Где гарантия, что «Агробизнес-2020» не свернут через несколько лет и не напишут вместо него новую программу? Единственная гарантия – это министр, который пока сидит в своем кресле, а также заинтересованность определенных структур в денежных потоках из бюджета в аграрный сектор. Общая сумма финансирования составляет 3 трлн 122 млрд тенге. Если перетасуют управленческую команду в Минсельхозе и «КазАгро» или  изменятся условия финансирования, то и программу неминуемо поменяют.

Точно такая же ситуация происходит и в сферах, не связанных с ФИИР. Так, в мае 2009 года утвердили концепцию модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства и комплексный план на 2010-2014 годы по ее реализации. Уже в следующем году эти документы упраздняют и утверждают программу модернизации жилищно-коммунального хозяйства до 2020 года. А еще через год отменяют и ее, принимая новую программу по модернизации ЖКХ.

Не успели утвердить программу жилищного строительства на 2011-2014 годы, как ровно через год вместо нее принимается программа «Доступное жилье – 2020». В нее уже тоже успели внести ряд изменений.

Пальцем в небо

Почему у нас многие программы написаны до 2020 года? Единственное разумное обоснование заключается в том, что цифра «2020» красиво смотрится. А с точки зрения планирования, это – нонсенс. Планировать нужно на тот период, на который позволяют имеющиеся прогнозы и ресурсы. Ведь программа, в отличие от стратегии, предполагает  конкретные меры с конкретными затратами.

Отечественные чиновники пытаются охватить временной горизонт до 2020 года, то есть на семь лет вперед, но на практике это не удается сделать даже на два года. Программы, как правило, пересматриваются и переписываются ежегодно. И это неудивительно. Ведь, чтобы программировать на 5-7 лет вперед, нужно уметь составлять соответствующие прогнозы. Но ни в одной (!) отечественной программе нет прогнозной части. Нет ни глубокого анализа тенденций в той или иной сфере, ни научно обоснованных выкладок, ни ссылок на серьезные зарубежные прогнозы (обрывки текстов, скопированных из Интернета, – не в счет).

А писать программы без прогнозов - утопия. Это чистой воды экономическое лицемерие, создание видимости того, что мы управляем ситуацией. На самом деле госпрограммы управляют только тем, чтобы выделить деньги и что-то построить за бюджетный счет. По сути, все отраслевые  программы представляют собой выделение бюджетных средств на строительство объектов.

Спрос стимулируется за счёт бюджета

Создавать условия для развития отраслей не получается, и действенных механизмов для этого нет. Например, государство не пытается создать стимулы для развития  жилищного строительства - оно строит само. Оно не пытается заинтересовать население в энергосбережении – само начинает ремонтировать многоэтажки, принудительно собирая на это деньги с жильцов.

Какого-либо системного влияния на отрасль программы не оказывают. По крайней мере, в истории отечественной экономики такого еще не было, чтобы путем реализации госпрограммы удалось бы коренным образом улучшить ситуации в какой-либо сфере, запустив в ней механизмы саморазвития. Пока идут государственные вливания - активность сохраняется. Как только оно прекращается - все затухает.

Впрочем, системное влияние не всегда зависит даже от денег. Самый яркий пример – это та же программа ФИИР, беспрецедентная по масштабу. В ее рамках введено энное количество заводов и пароходов, освоено энное количество триллионов. Однако качественного изменения экономики не наблюдается. Инновационная активность осталась на столь же низком уровне. Все реализованные проекты связаны с повторением чужих технологий, причем далеко не самых современных.

В первые годы обрабатывающая промышленность на фоне больших вливаний и за счет эффекта низкой базы вроде бы показывала неплохие темпы, опережая добывающую отрасль. Однако в этом году все вернулось на круги своя. Обрабатывающий сектор вырос всего на 1,2%, отставая от сырьевого (3%).

Или возьмем программу «Народное IPO». Она ведь создавалась не для того, чтобы просто продать часть акций лучших нацкомпаний. Предусматривалось, что она позволит достигнуть следующие цели (цитируем):  «развитие казахстанского рынка ценных бумаг; создание культуры инвестирования на рынке ценных бумаг; повышение прозрачности, эффективности и конкурентоспособности крупнейших компаний Казахстана».

Ни к одной из этих целей ни приблизились пока ни на шаг. И дело даже не в том, что вместо запланированных 6 нацкомпаний на IPO пока вывели только одну. Их могли бы вывести и десяток, но культуры инвестирования от этого больше бы не стало, равно как и прозрачности нацкомпаний, которая зависит совсем от других факторов.

По сути, госпрограммы в Казахстане – это не средство развития отраслей, а средство поддержания деловой активности, стимулирования  спроса за счет бюджета.

Потратить и забыть

Госпрограммы в Казахстане – ключевой инструмент государственного управления. Во-первых, это инструмент распределения бюджета. Государственная казна у нас, что называется, запрограммирована – львиная доля денег выделяется в рамках тех или иных программ. Чтобы попасть в бюджет - нужно попасть в программу.

С другой стороны, это мощный рычаг регулирования экономических процессов. Поскольку государство – главный игрок во всех мало-мальски важных сферах экономики, от программ зависит и их развитие.

Но сейчас уже можно говорить о том, что мы столкнулись с острым кризисом «программного» управления. Сама идея принятия программ заключается в том, что деньги бюджета должны тратиться, исходя не из ситуационных потребностей, а в соответствии с продуманными на годы вперед и взаимоувязанными задачами.

Однако на деле этот подход у нас не работает. Прежде всего - по той причине, что уровень подготовки программ удивительно поверхностный. Их разработка и принятие осуществляется  вне парламента и общественного участия. А зачастую – и вне экспертного анализа. Это же касается и исполнения.

У нас вообще не существует формализованной процедуры оценки и анализа исполнения программ. Как только деньги потрачены, о них забывают. Ни по одной госпрограмме еще не проводился комплексный анализ реализации заявленных в ней целей. Максимум – это проверки Счетного комитета, изучающие финансовую сторону вопроса. А содержательная сторона, то есть изменение ситуация в целевой отрасли, вообще никого не заботит.

На расширенном заседании правительства президент поручил правительству притормозить разработку новой программы развития сельских территорий: «Сначала доведите до конца задуманное в прошлой программе и отчитайтесь по конкретным результатам».

Прошлая программа, напомним, действовала до 2010 года. То, что по ней до сих пор не отчитались ни президенту, ни обществу, не удивительно. Ведь механизмы такой отчетности нигде не предусмотрены.

В отечественных реалиях программы превратились в средство лоббирования бюджетных  запросов. Как инструменты управления экономикой они не работают. Это весьма тревожно, поскольку другого механизма у нас нет. Необходимо либо что-то делать с программами, превращая их из смет в рабочие документы, либо искать им замену. 

   Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить