Значение COVID-19 для международной финансовой помощи
Коронавирус окажет долгосрочное влияние на глобальную экономику, на методы борьбы с пандемиями и, вероятно, даже на архитектуру международной финансовой помощи
Пандемия COVID-19 проливает свет на одно из искажений в системе международной финансовой помощи, которое до сих пор не привлекало большого внимания: эта система действует вопреки тому, что требуют реальные факты.
Чтобы понять, почему так происходит, нам надо провести различие между двумя видами помощи. Целью традиционного кредитования стран является улучшение показателей в отдельных развивающихся странах, в то время как финансирование глобальных общественных благ (сокращённо ГОБ) призвано улучшить глобальное благосостояние. В числе примеров второго вида помощи: разработка технологий, содействующих росту сельскохозяйственной производительности; действия, направленные на предотвращение изменения климата и смягчение его последствий; создание новых знаний; обеспечение информацией; и, конечно, предотвращение пандемий и борьба с ними.
Соответственно, финансовым донорам приходится выбирать, как распределить свои средства между двумя видами помощи. Очевидно, что такое решение должно опираться на исследования, сравнивающие эффективность кредитования стран и финансирования ГОБ.
Вокруг показателей, касающихся кредитования стран, ведутся острые споры: убеждённым скептикам финансовой помощи, которые следуют традиции лорда Питера Бауэра, Милтона Фридмана, Ангуса Дитона и Билла Истерли, противостоят не менее сильные защитники, например, Джеффри Сакс, Билл Гейтс и Боно. Справедливое прочтение этих данных будет, наверное, таким: даже если скептицизм в отношении этого вида помощи преувеличен, трудно найти какие-либо убедительные доказательства существенной долгосрочной пользы от льготного кредитования отдельных стран. (Рагурам Раджан и я пришли к такому же выводу в нашей серии статей об эффективности финансовой помощи).
С другой стороны, финансирование глобальных общественных благ неоспоримо выгодно. Например, значительную глобальную отдачу принесла деятельность, которая привела к зелёной революции, причём речь идёт не только об изначальных научных открытиях, но и об их последующем внедрении с помощью сети финансируемых государством аграрных научно-исследовательских институтов во всём мире. Такую же пользу принесла ликвидация кори. Другим примером бесценного глобального общественного блага является финансирование государственных обязательств по будущим закупкам (advance market commitments), которые гарантируют прибыль фармацевтическим компаниям, совершающим важные медицинские открытия (эта идея ассоциируется с лауреатом Нобелевской премии по экономике Майклом Кремером).
Но, несмотря на столь наглядный баланс результатов, подавляющая часть финансовой помощи направляется на кредитование стран, и лишь небольшая часть – на финансирование ГОБ. Хотя точные оценки отсутствуют, Скотт Моррис из Центра глобального развития (CGD) утверждает, что в общем кредитном портфеле Всемирного банка лишь 15-25% направляется на ГОБ. И даже в самой широкой интерпретации того, что именно является ГОБ, эта доля вырастает лишь до 35%. А в случае с беднейшими странами мира эта доля даже меньше: Международная ассоциация развития (подразделение Всемирного банка, которое занимается льготным кредитованием) направляет лишь 11% своего финансирования на региональные и глобальные общественные блага.
А что же другие крупные финансовые доноры? Мы не знаем, какую долю финансирования частные филантропы (например, Фонд Билла и Мелинды Гейтс, ставший значимым международным игроком) выделяют на ГОБ. Но мы знаем, что Китай, важнейший новичок в клубе доноров финансовой помощи, выделяет почти все свои ресурсы в рамках программы «Пояс и путь» не на ГОБ, а на финансирование инфраструктуры в занимающих странах.
Не трудно понять, почему распределение международной помощи так сильно искажено в сторону кредитования стран. Это заговор, в котором есть преступники, но нет явного преступления.
Начать с того, что финансовые доноры любят власть, которую им обеспечивает прямое кредитование развивающихся стран: они могут диктовать приоритеты, соответствующие их собственным предпочтениям. Правительства, получающие помощь, также являются соучастниками: увеличение дешёвого финансирования означает увеличение расходов, а это всегда помогает действующим властям.
Напротив, отдача от финансирования ГОБ туманна, далека и не столь явно связна с действиями финансового донора. А совершающим займы правительствам тоже не трудно сделать выбор между дешёвыми деньгами сегодня и неопределёнными выгодами завтра.
Подобные искажения всегда были проблемой. Но как стало совершенно ясно после начала пандемии Covid-19, необходимость в ГОБ быстро возрастает, а частные рынки по определению не будут их финансировать. Почувствовать масштабы требуемых ресурсов можно, взглянув на недавние оценки Ашоки Моди из Принстонского университета: Италии понадобится около $600-800 млрд внешней помощи на борьбу с бедствием коронавируса. И это всего лишь сумма, которая нужна на борьбу с одним глобальным общественным «злом», в один момент времени, в одной сравнительно богатой стране.
В мире бесконечных ресурсов и безграничной доброй воли и щедрости финансовые доноры могли бы легко увеличить финансирование ГОБ, не сокращая кредитование стран. Однако в реальном мире пакет помощи сужается, а это значит, что искажённые стимулы в распределении ресурсов приведут к очень серьёзным последствиям.
Сигнал для международного сообщества финансовых доноров, причём не только для традиционных кредиторов, подобных Всемирному банку, но и для новых игроков, таких как частные фонды и Китай, очевиден. Архитектура финансовой помощи нуждается в радикальной перестройке, с тем чтобы крупные суммы денег (возможно, сотни миллиардов долларов ежегодно) можно было направить на создание глобальных общественных благ. Часть этих благ должна будет финансироваться за счёт сокращения существующего льготного кредитования стран.
Приведя практику в соответствие с реальностью, мир смог бы серьёзно приступить к решению колоссальных проблем будущего. Как и нынешняя пандемия COVID-19, эти проблемы будут наносить колоссальный ущерб, игнорируя любые национальные границы и националистически настроенные правительства.
