Жестокие уроки управления 2020 года
ОКСФОРД – COVID-19 преподнес миру несколько сложных, но полезных уроков по вопросам управления
Многие богатые страны, вопреки прогнозам, не преуспели в борьбе с кризисом, а вот многие более бедные, густонаселенные и уязвимые превзошли все ожидания. Это различие поднимает важные вопросы, не только о контроле над общественным здравоохранением, но и о состоянии управления в целом в крупнейших и старейших демократиях мира.
Незадолго до пандемии коалиция крупных фондов опубликовала «Глобальный индекс безопасности здравоохранения» (GHSI), в котором оценивается способность стран предотвращать, обнаруживать и сообщать об инфекциях, а также быстро реагировать на вспышки болезней. «Неудивительно, – заметил работающий в то время в области данных журналист из компании Statista, – что страны с более высокими доходами преимущественно получили в этом индексе лучшие результаты». Возглавили список «лучше всего подготовленных к борьбе с пандемией стран» США и Великобритания.
Год спустя эти рейтинги кажутся фарсом. Согласно исследованию, опубликованному в сентябре, «10 наиболее пострадавших от COVID-19 (исходя из количества смертей на миллион) стран входят в двадцатку обладательниц наивысшего показателя GHSI».
Разумеется, пока преждевременно провозглашать «успешную модель» борьбы с пандемией. Новые волны эпидемии обрушиваются даже на государства, считающие себя победившими вирус. Но очевидно, что некоторые правительства использовали свои ресурсы, навыки и институты гораздо эффективнее остальных. Особенно интересны три страны, которые занимают одни из самых низких мест в GHSI.
Возьмем Сенегал. С населением чуть более 15 млн человек и ВВП на душу населения около $1500, он занял 95-е место в рейтинге GHSI с результатом 37,9 (первое место у США – 83,5). Однако в январе 2020 года, когда Всемирная организация здравоохранения впервые объявила о международной чрезвычайной ситуации в области здравоохранения, Сенегал уже занимался подготовкой.
Когда 2 марта Сенегал обнаружил у себя первый случай COVID-19, он развернул мобильные группы тестирования (с получением результатов в течение 24 часов), установил систему отслеживания контактов и создал изоляционные помещения в клиниках, больницах и гостиницах. Правительство также немедленно запретило публичные собрания, ввело ночной комендантский час, ограничило внутренние поездки и приостановило международные коммерческие рейсы. К апрелю маски для лица были объявлены обязательными во всех общественных местах. По состоянию на октябрь в стране было зарегистрировано около 15000 случаев заболевания и 300 смертей.
Конечно, не все шло гладко. Беспорядки в июне привели к ослаблению ограничений. Но страна быстро адаптировалась. Ее Центр операций по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения по-прежнему привержен принципам открытости и прозрачности. Через средства массовой информации, религиозные группы, деревенских и общинных лидеров и другие каналы он информировал общественность о развитии эпидемии, выучив урок о важности четкого и прямолинейного общения еще во время кризиса Эболы в 2013-2016 годах.
Еще одной страной, которая превзошла все ожидания, оказалась Шри-Ланка. С населением 21,5 млн человек она заняла 120-е место в рейтинге GHSI, однако быстро отреагировала на первые сообщения о вирусе. Направив на помощь военных, правительство развернуло экспресс-тестирование собственной разработки (с результатами в течение 24 часов) и выборочное тестирование методом полимеразной цепной реакции (ПЦР) в густонаселенных районах. Оно установило строгий режим отслеживания контактов, оказало поддержку тем, кто находится в изоляции, обязало всех носить маски в общественных местах, ограничило передвижение путешественников и наладило для них процедуру скрининга, а также ввело комендантский час на всей территории острова. Как и в Сенегале, правительство Шри-Ланки развернуло масштабную кампанию по информированию общественности. По состоянию на ноябрь 2020 года в стране зарегистрированы только 13 случаев смерти от COVID-19.
Третья страна, которую стоит выделить, это Вьетнам. С населением 95 млн человек и слаборазвитой системой здравоохранения, он занял 50-е место в рейтинге GHSI, но после первых новостей о вирусе в соседнем Китае стал действовать со впечатляющей скоростью. Вскоре после регистрации первых случаев Вьетнам подготовил лаборатории и тесты и ввел ограничения для всех посетителей из Китая. За этими мерами последовало экспресс-тестирование, отслеживание контактов, госпитализация всех инфицированных и изоляция лиц, контактировавших с потенциальными зараженными. К октябрю в стране были зарегистрированы всего 35 смертей.
Если эти бедные страны смогли так хорошо справиться с кризисом, почему США и Великобритания потерпели неудачу? Недавний опыт борьбы с инфекционными заболеваниями явно сыграл роль в обеспечении готовности на уровне государств. Подобно тому, как Сенегал пережил лихорадку Эбола в 2013-2016 годах, Вьетнам и Шри-Ланка усвоили уроки SARS (2003) и MERS (2012). Каждая из этих стран создала инфраструктуру для борьбы со вспышками (а у некоторых групп населения мог развиться иммунитет к коронавирусам).
Однако сама по себе эта история не объясняет, почему три названные страны справились намного лучше США и Великобритании. Почему эти более богатые государства не внедрили процедуры быстрого тестирования, отслеживания контактов и изоляции подозрительных случаев? Почему не сделали обязательным ношение масок, не приложили больше усилий к предотвращению поездок и личных встреч? По прошествии значительного времени с того момента, когда эффективность этих мер была подтверждена реальными данными, США и Великобритания продолжали колебаться.
Здесь скрываются более глубокие уроки об управлении. В Сенегале, Шри-Ланке и Вьетнаме каждое из правительств сконцентрировалось на стратегии, на четких общественных коммуникациях и установило партнерские отношения с общинными сетями. Напротив, ни США, ни Великобритания не оказались в состоянии сплотить свои ведущие мировые институты вокруг согласованной национальной стратегии. Вместо этого правительства обеих стран стали жертвами вражды между элитами.
На этапе выработки стратегии разногласия внутри Республиканской партии США и Консервативной партии Великобритании вынудили их лидеров колебаться от одного подхода к другому. Консультирующие их эксперты соревновались за внимание и влияние, продвигали свои собственные модели и исследования, и зачастую им просто не хватало смирения, чтобы обратиться за советом к работающим на передовой специалистам и другим странам, имеющим соответствующий опыт.
Когда дело дошло до реализации стратегии, центры по контролю заболеваний в США и система общественного здравоохранения Англии настаивали на том, чтобы единолично разрабатывать и контролировать режим тестирования в своей юрисдикции. Этот подход потерпел неудачу в обеих странах, в то время как в других сработал подход, основанный на сотрудничестве. Вместо того, чтобы строить локальные сети для отслеживания контактов (что было бы полезно для будущих пандемий), правительство Великобритании передало эту задачу на аутсорсинг корпоративному гиганту Serco и компании под названием Sitel. Результатом стали национальный колл-центр и онлайн-система обнаружения и отслеживания, которые показали себя несравненно хуже, равно как и местные группы по охране здоровья в более успешных странах.
В конце концов, COVID-19 выявил слабость стратегий, направленных на политическую популярность, а не на пандемию. Точно так же он показал безрассудство попыток управления с помощью централизованного командования, а не на основе взаимодействия и сотрудничества. Канцелярия премьер-министра Великобритании вступила в конфликт с мэром Манчестера, а президент США – с губернатором Мичигана. Ресурсы не перетекали из центра в те области, где они были больше всего нужны
Пандемия выявила острую необходимость в создании соединительной ткани между правительствами, а также между национальными и субнациональными учреждениями в США и Великобритании. Это в равной степени важно как для борьбы с пандемией, так и для обеспечения успешного восстановления после нее.
