ФНБ «Самрук-Казына» - не катализатор, а тормоз экономических реформ

Начало. Окончание см. здесь.

Когда через три недели после смены премьера президент дал поручение трансформировать ФНБ «Самрук-Казына», многие восприняли это как намерение в корне переосмыслить и преобразовать деятельность фонда. Лично я полагал, что программа станет ключевым элементом в структурных реформах, объявленных правительством для реализации Стратегии «Казахстан 2050» по вхождению республики в 30 развитых стран мира. Такие ожидания подогревали слова некоторых руководителей фонда. В частности, один из них прямо заявил: трансформация ФНБ позволит выйти «на совершенно новый уровень управления государственными активами».

Сегодня из интервью топ-менеджеров фонда проясняется, что никаких кардинальных преобразований не будет. По всей видимости, всё закончится простым улучшением бизнес-процессов, включая управление холдингом и инвестирование. При этом до сих пор не было сказано ни слова о решении ключевых проблем, которые превращают фонд, владеющий крупнейшими государственными бизнес-активами, вместо катализатора в тормоз экономических преобразований в Казахстане.

В этой статье я остановлюсь на главных проблемах ФНБ. Но сразу  предупрежу: это не мои личные наработки. В феврале 2014 специалисты Всемирного Банка подготовили отличный документ, в котором анализируются проблемы и риски аналогичных фондов национального благосостояния во всех странах, где им разрешено инвестировать в местные компании и инфраструктурные проекты с целью ускорения развития и диверсификации экономики. Ниже я спроецирую это исследование на деятельность ФНБ «Самрук-Казына».

Чем должны заниматься ФНБ

По международной терминологии, «фонды национального благосостояния» (Sovereign Wealth Funds) представляют собой государственные инвестиционные фонды, которые финансируются за счет госсредств, поступающих от излишков денег в бюджете, а также от избыточных доходов от продажи природных ресурсов. Международный валютный фонд (МВФ) определяет пять разновидностей (функций) ФНБ.

1. Стабилизационные фонды предназначены для защиты бюджета и экономики в целом от внешних шоков (резкие изменения цен на энергоносители, международные финансовые и геополитические кризисы и т.д.). Принципы инвестирования активов в таких фондах во многом схожи с принципами инвестирования валютных резервов центральных (национальных) банков. Все инвестиции должны делаться за рубежом. Для них на первом месте - не инвестиционный доход, а высокая ликвидность, чтобы в кризисное время инвестиционные активы можно было быстро превратить в живые деньги и тем самым поддержать экономику страны.

2. Сберегательные фонды предназначены для передачи благосостояния  следующим поколениям, когда иссякнет избыток денег в экономике. В казахстанском контексте это означает – когда иссякнут наши природные богатства. Для таких фондов главными приоритетами являются долгосрочность инвестиций и высокий инвестиционный доход. Но при этом  очень важно найти баланс между высокой доходностью и риском убытков по инвестиционным активам. Как правило, активы инвестируются целиком за границей и в основном в акции компаний. По оценке МВФ, акции компаний в среднем составляют более 70% в инвестиционном портфеле таких фондов.

3. Фонды развития представляют собой разновидность сберегательных фондов. То есть ключевая функция «передачи благосостояния следующим поколениям» остается, но при этом у них появляется дополнительная -  поддержка роста и диверсификации экономики. Из определения понятно, что инвестиции такого фонда остаются внутри страны. Для таких инвестиций важны: сохранность активов для будущих поколений; позитивный социально-экономический эффект и разумный инвестиционный доход. Поскольку инвестиции делаются внутри страны, эти фонды подвержены целому ряду очень специфических рисков, которые я опишу ниже. 

4. Государственные пенсионные фонды по своим функциям во многом похожи на сберегательные фондами. Единственное отличие: получатели выгод от фонда - не будущие поколения, а реальные пенсионеры.

5. Фонды инвестирования резервов предназначены для более доходного инвестирования избытков валютных резервов, накопившихся у центральных (национальных) банков.

У Казахстана три фонда национального благосостояния

Исходя из описанных функций, на сегодня у Казахстана есть три ФНБ: собственно «Самрук-Казына», Национальный фонд РК и ЕНПФ. Помимо них, у нас есть еще два холдинга по управлению госсредствами - «Байтерек» и «КазАгро», - которые по своим задачам схожи с фондами развития. По международной терминологии, эти холдинги относятся к «финансовым институтам развития» (Development Finance Institutions).

Крупнеший ФНБ Казахстана - Нацфонд. На конец прошлого года его активы  составляли 13 трлн тенге, или 38% от ВВП страны за 2013 (34,1 трлн тенге). Главный источник пополнения фонда - прямые налоги и прочие поступления от организаций нефтяного сектора. Инвестирует фонд целиком за границу - инвестиции внутри Казахстана запрещены. (Тем не менее, они все-таки случаются - в виде исключений, которые почему-то довольно часто повторяются). Деньги из фонда в нашу экономику поступают в виде гарантированных и целевых трансфертов. По гарантированным трансфертам вопросов нет, но вот по целевым грантам они периодически возникают. Национальный фонд выполняет две классические функции – сберегательную и стабилизационную. Сберегательная часть фонда составляет 30% от ВВП, а всё остальное относится к стабилизационной функции.

По оценке МВФ, в целом работа Нацфонда РК близка к лучшим международным практикам. Тем не менее, мне кажется, что наш фонд чересчур консервативен в своих инвестициях и ему все-таки не хватает прозрачности и независимости от государственных органов. Очень хочется увидеть стратегию развития фонда, в котором бы было сделано сравнение с аналогичными фондами других стран. В стратегии должны быть поставлены прогнозные показатели по накоплениям и использованию средств фонда - чтобы позже можно было объективно оценить его работу.

Второй по размеру ФНБ Казахстана - «Самрук-Казына». На конец прошлого года валовые активы фонда составляли 15,3 трлн тенге, или 45% от ВВП за 2013. Чистые активы, или капитал фонда, был равен 7,4 трлн тенге, или 22% от ВВП.

Третий фонд национального благосостояния, ЕНПФ, сформировался только в начале этого года. На конец первого полугодия 2014 накопления ЕНПФ составили 4,2 трлн тенге. Стратегия инвестирования активов фонда в настоящее время разрабатывается Нацбанком. Остается надеяться, что обсуждение её проекта пройдет прозрачно, а не так, как это было в первый раз.

Теперь подробнее остановимся на проблемах и рисках ФНБ «Самрук-Казына».

Риски ресурсного проклятия

«Ресурсное проклятие» (resource curse) - явление в экономике, связанное с тем, что страны, обладающие значительными природными ресурсами, очень часто имеют менее развитую несырьевую экономику, нежели страны с небольшими запасами недр или не имеющие их вовсе. Основные причины этого проклятия:

- снижение конкурентоспособности других секторов экономики, вызванное увеличением реального обменного курса, связанным с притоком в страну доходов от ресурсов;

- высокая изменчивость доходов от продажи ресурсов на мировом рынке;

- ошибки в государственном регулировании и/или развитие коррупции: и то, и другое связано с притоком «лёгких» денег в экономику;

- отсутствие необходимой мотивации для развития реального сектора, так как сырьевые доходы позволяют относительно неплохо жить и при существующем порядке вещей.

Одной из главных функций ФНБ в странах, богатых сырьем, как раз и является борьба с ресурсным проклятием. Для этого фонды, что называется, «стерилизуют» экономику от избытка сырьевых денег, вкладывая излишки в надежные и доходные инвестиции за рубежом.  Наш Нацфонд великолепно выполняет эту функцию. Но вот что касается ФНБ «Самрук-Казына», то он в этой области действует так, что риски ресурсного проклятия становятся только выше.

Это связано с тем, что большую часть активов фонда составляют государственные доли в нефтяных компаниях. С них и с частных компаний правительство собирает нефтяные налоги и отправляет в Нацфонд, который инвестирует их по классической схеме вне нашей экономики. То есть с этой стороны всё нормально. Однако, несмотря на высокие налоги в нефтяном секторе, компании остаются весьма прибыльными благодаря высоким ценам на углеводороды. Из-за высокой доходности они имеют избыток денег и могут выплачивать большие дивиденды своим собственникам. И здесь вся борьба с ресурсным проклятием заканчивается.

В теории большие доходы в виде дивидендов от государственных нефтяных компаний также необходимо «стерилизовать», отправив их в Нацфонд, поскольку сверхдоходы возникли только благодаря высоким ценам на нефть. Обратно в экономику эти деньги могут вернуться исключительно путем тщательного расчета влияния на макроэкономические показатели, а также под жестким бюджетным контролем целевого использования средств. Дивиденды могут и не вернуться совсем, оставшись в сберегательном фонде для будущих поколений.

На практике же в ФНБ «Самрук-Казына» дивиденды от нефтяных и других государственных сырьевых компаний не «стерилизуются», а остаются в экономике (либо внутри фонда, либо передаются правительству), подвергая страну риску ресурсного проклятия в случае дальнейшего повышения цен на сырьё. Вдобавок к этому использование этих «лёгких» денег идет практически бесконтрольно.

Непрозрачность – рай для коррупции

Дивиденды от сырьевых компаний - очень большие деньги, но то, как они используются внутри фонда, для общества - тайна за семью печатями. «Свободные» деньги ФНБ «Самрук-Казына» фактически являются теневым и бесконтрольным бюджетом госчиновников, которые используют его по своему усмотрению. А вариантов у них тьма. Эти средства можно пустить на поддержку проблемных банков, чтобы прикрыть чьи-то персональные ошибки. Можно дать кредит по заниженной цене или купить что-то по завышенной, имея с этого свой личный интерес. Можно инвестировать в заведомо провальные индустриальные проекты, чтобы отрапортовать Акорде. Можно купить шикарную недвижимость - престижную, но совсем не нужную для бизнеса. Этот список практически не ограничен.  

Всем понятно, что непрозрачность в государственных инвестиционных фондах приводит к неэффективному использованию госсредств, но, что еще хуже, - это рай для коррупционных возможностей. Такое впечатление, что наш Фонд национального благосостояния как раз и является тем самым «раем».  

Правительство не понимает

В законе «О Фонде национального благосостояния» записано: «Целью деятельности Фонда является повышение национального благосостояния Республики Казахстан посредством увеличения долгосрочной стоимости (ценности) организаций, входящих в группу Фонда, эффективного управления активами, входящими в группу Фонда». Это классическая цель сберегательного ФНБ.

Но создается впечатление, что правительство не понимает простой вещи: активы фонда принадлежат будущим поколениям, а не чиновникам. Оно не может распоряжаться этими активами по своему усмотрению. По аналогии с Нацфондом, здесь должны быть четкие правила поступлений денег в фонд и еще более жесткие правила, как будут выдаваться деньги из фонда.

В настоящее же время правила поступления и выдачи денег из «Самрук-Казына» непонятны. Часто фонд используется для латания дыр в бюджете, что категорически запрещено в классических сберегательных ФНБ.   

Окончание следует.

Примечание. Автор подчеркивает в письме в редакцию, что изложенное им является только его личной точкой зрения.