Спасти рядового ЦУР. Что поможет «реанимировать» глобальную программу ООН?
Ключевые финансовые доноры сокращают поддержку Международной ассоциации развития, которая помогает беднейшим странам мира
ЛОНДОН — Мир проигрывает битву, которую можно выиграть. Генсекретарь ООН Антониу Гутерриш предупреждает, что программа «Цели устойчивого развития до 2030 года» (ЦУР) вот-вот превратится в «эпитафию миру, который мог бы быть». Возможно ли реанимировать больного?
Решения, принятые в ближайшие дни, серьезно повлияют на этот ответ. 7 декабря правительства стран мира объявят о планируемых взносах в Международную ассоциацию развития (сокращенно МАР). Это подразделение группы Всемирного банка предоставляет финансирование беднейшим странам мира (у которых годовой подушевой доход не превышает $1315). Раунды пополнения ресурсов МАР проводятся каждые три года, а это значит, что сегодняшние обязательства по финансированию охватят важнейший инвестиционный период, позволяющий спасти ЦУР. К сожалению, перспективы выглядят не очень хорошо, поскольку ряд ключевых финансовых доноров не хотят поднимать полагающийся им вес.
Финансированием МАР охватываются те самые 78 стран, где решится исход битвы за ЦУР. Их населяют 500 млн человек, выживающих менее чем на $2,15 в день. На долю этих стран приходится около 70% крайней нищеты и более 90% голодающих всего мира, при этом больше всех страдают дети. В новом докладе организации ODI мои соавторы и я оцениваем, что около 257 млн детей в странах, соответствующих критериям МАР, растут голодными, и это приводит к печальным последствиям для их здоровья и перспектив образования.
Новейшие трудности усугубили прежние серьезные проблемы, что спровоцировало масштабный регресс. После мощного удара пандемии Covid-19 по странам, входящим в МАР, они столкнулись с постпандемическим замедлением экономики, ростом цен на продовольствие, быстрым увеличением госдолга. Более половины из них теперь еще сильнее отстают от богатых стран на фоне усугубляющегося глобального неравенства. Темпы сокращения бедности замедлились, хотя и так уже были неадекватными, а прогресс в борьбе с голодом просто застопорился. Выплаты долга вытесняют жизненно важные инвестиции: сумма этих расходов теперь превышает затраты на здравоохранение и базовое образование.
На этом мрачном фоне сокращается доступ к недорогому финансированию развития. Реальные (с учетом инфляции) финансовые трансферты в Африку от финансовых доноров уменьшились, а из-за роста реальных процентных ставок для большинства стран МАР стал недоступным рынок суверенных облигаций (или же они вынуждены соглашаться на болезненно высокую стоимость заимствований).
МАР — это уникальное и наиболее мощное многостороннее финансовое оружие в арсенале борьбы с бедностью. В прошлом финансовом году ассоциация предоставила $31 млрд в виде помощи странам-членам и стала крупнейшим источником финансирования развития в Африке, предлагая либо беспроцентные гранты, либо льготные кредиты со сроком погашения более 30–40 лет, либо и то, и другое.
Такое финансирование может спасти ЦУР, поскольку оно почти целиком направляется на решение задач, приносящих заметную пользу беднякам, включая соцзащиту, инвестиции в детское и материнское здоровье, образование. Щедрое пополнение ресурсов МАР позволит вытащить миллионы людей из крайней нищеты, расширить возможности для улучшения здоровья и качества образования, помочь адаптации к изменению климата.
Кроме того, финансовым донорам, которые хотят получить максимальную пользу от своих денег, МАР дает уникальный шанс: каждый полученный $1 может принести $3,50. Используя кредитный рейтинг ААА Всемирного банка, МАР может получить финансирование, выпуская облигации под низкие проценты, а потом отдать полученные средства в кредит развивающимся странам. Когда финансовые доноры предоставляют средства в рамках программ двусторонней помощи или через глобальные фонды здравоохранения, размер исходящих сумм равен размеру входящих сумм. МАР предлагает более значительный эффект за те же деньги.
Кроме того, МАР помогает уменьшить недостатки международной помощи. На сегодня лишь около 8% помощи развитию, направляемой на сокращение бедности, поступает через госбюджеты. Остальное поступает через проектные фонды, контролируемые финансовыми донорами, что приводит к фрагментации, слабой координации и высоким транзакционным издержкам для правительств. Например, в 2021 году Эфиопии пришлось совершить 454 транзакции для помощи развитию в одном только сельском хозяйстве. Напротив, МАР оказывает помощь через госбюджеты для реализации госпрограмм, и поэтому правительства стран Африки активно поддерживают эту ассоциацию.
Всемирный банк совершенно правильно доказывает необходимость значительного увеличения финансирования МАР. В 2023 году президент банка Аджай Банга призвал финансовых доноров выделить более $120 млрд, чтобы сделало бы нынешний раунд пополнения «крупнейшим за все время». К сожалению, эти амбиции испарились, и текущие обязательства предполагают пополнение ресурсов МАР менее чем на $105 млрд (в реальном выражении эта сумма меньше, чем в предыдущем раунде).
Администрация президента США Джо Байдена объявила об увеличении суммы финансирования МАР; несколько стран поменьше и новые финансовые доноры тоже проявили инициативу. Но ряд крупных стран «Большой семерки» сократили поддержку. В 2023 году президент Франции Эммануэль Макрон провел саммит для выработки нового глобального финансового договора о борьбе с бедностью и с климатическим кризисом, а в 2024 году он намерен уменьшить вклад Франции в МАР.
Не меньше разочаровывает Британия, которая в течение десятилетия (до 2022 года) была одним из крупнейших спонсоров МАР; что объясняется наследием бывшего премьер-министра Гордона Брауна. Ситуация резко изменилась во время предыдущего раунда пополнения МАР, когда вклад Британии был сокращен вдвое, поскольку консервативные правительства пустили под нож бюджет помощи зарубежным странам.
В 2024 году очередной раунд финансирования МАР дает новому правительству лейбористов шанс начать восстановление репутации страны как «супердержавы развития». Министр иностранных дел Дэвид Лэмми пообещал начало новой эры: Британия будет «использовать реалистичные средства для достижения прогрессивных целей». Отмена сокращений расходов на МАР консерваторами и увеличение британского вклада на 54% (это означает выделение $2,2 млрд), конечно, будет соответствовать поставленной задаче. Но министерство финансов хочет ограничить увеличение вклада уровнем 20-40%.
Это похоже на фарс. Да, министерство финансов верно отмечает, что унаследовало «отравленный кубок» нестабильных государственных финансов от консервативных предшественников, но оно ошибается, полагая, что Британия не может себе позволить демонстрацию положительных сигналов в интересах международного сотрудничества и укрепления собственной мягкой силы.
Ситуация усугубляется тем, что правительство, по сути, замораживает давние обязательства помощи, сохранив методы прежних правительств, которые оценивали эти расходы с точки зрения непрактичных и неубедительных бюджетных тестов, один из которых предполагает достижение профицита бюджета (хотя такое случалось лишь четыре раза с 1971 года). Нет ничего реалистичного или прогрессивного в использовании столь неубедительных целей в качестве предлога для того, чтобы повернуться спиной к мировой бедноте. Британия должна полностью отменить сокращение расходов на МАР, проведенное правительством консерваторов.
МАР, может, и не идеальная организация, но это лучший из имеющихся у нас инструментов, позволяющий вернуть надежды, которые когда-то вселяла программа ЦУР. Правительства должны им воспользоваться.
