Что привело к бюджетному кризису в Казахстане
Выпадающие налоговые поступления заменяют ростом прямых изъятий из Нацфонда и высоким привлечением госдолга
Бюджетная политика правительства вызывает всё больше вопросов. Рассогласованность доходной и расходной частей республиканского бюджета по итогам девяти месяцев 2024 года привела к росту дефицита бюджета до 3,6 трлн тенге.
Разумеется, бюджетный дефицит относится к вполне тривиальным экономическим явлениям. Показательный пример — дефицит бюджета США. По итогам 2024-го финансового года, который завершился 30 сентября, он составил 6,4 % от ВВП против 6,2 % от ВВП годом ранее. Дефицит вырос на 8,1 %, до $1,8 трлн, относительно аналогичного периода 2023 года. Но пока правительство США держит ситуацию под контролем, дефицит волнует разве что его членов.
В Казахстане республиканский бюджет последние несколько лет также остается дефицитным. Дефицит этот находился на щадящем, а главное, на стабильном уровне. Но с 2023 года бюджетный дефицит стал резко расти. На начало октября 2024-го он составил 3,6 трлн тенге против 2,4 трлн тенге по итогам 2022 года. В 2025-м дефицит запланирован с ростом до 4,1 трлн тенге.
Дефицит растет за счет сильного роста государственных расходов на фоне снижения бюджетных поступлений. По подсчетам аналитиков АФК, за девять месяцев 2024-го план по налоговым сборам в республиканский бюджет исполнен лишь на 52 %. Фактический дефицит бюджета за этот период составил 52 %. В абсолютных значениях доходы составили 8,1 трлн тенге, что на 2,5 трлн тенге ниже планового уровня и на 0,8 трлн тенге ниже аналогичного показателя 2023 года.
Недобор налогов прошел по всем основным статьям. Низкая собираемость отмечена по НДС (44 % от всех налогов). По мнению аналитиков АФК, без пересмотра его ставок выйти на самодостаточность будет «крайне сложно». При этом, по оценке АФК, дифференциация корпоративного подоходного налога (КПН) и отмена ряда льгот не смогут перекрыть значительного дефицита республиканского бюджета даже при возможном дополнительном поступлении в 1,3 трлн тенге. Высокую собираемость налогов показывают местные бюджеты, но их динамика не покрывает недобора республиканского бюджета.
Выпадающие налоговые поступления заменяют ростом прямых изъятий из Нацфонда и высоким привлечением госдолга. Так, изъятия из Нацфонда в 2024 году увеличены с запланированных 3,6 трлн тенге до рекордных 6,1 трлн тенге. При этом донорский Нацфонд сам испытывает снижение поступлений. За девять месяцев 2024-го исполнение плана по налогам в Нацфонд составило 64 %. Ключевое падение идет по статьям НДПИ (-470 млрд тенге) и КПН (-160 млрд тенге) на фоне низких нефтяных цен и стагнации ее добычи. В итоге в этом году Нацфонд стал больше терять активов, чем накапливать. Крупные изъятия, превышающие поступления, усложняют задачу по доведению активов Нацфонда до $100 млрд к 2029 году и усиливают зависимость его активов от инвестдохода, считают в АФК. В 2024-м инвестдоход сложился высоким, в 2,8 трлн тенге, за счет роста фондовых рынков, высоких ставок и валютной переоценки, но «из-за волатильности рынков он непостоянный».
Правительство решает проблему стабильного источника поступления средств в бюджет через рост внешних и внутренних займов. К началу октября 2024-го совокупный государственный долг вырос до 32,2 трлн с 28,6 трлн тенге на начало января (в долларовом эквиваленте — с $63 млрд до $67,1 млрд). При этом высокую динамику прироста показал внешний (+0,2%, или на 136 млрд тенге, до 7,2 трлн тенге) и внешний гарантированный государством долг (+11%, или 139 млрд тенге, до 1,4 трлн тенге). Суммы даны без займов, осуществленных в октябре и ноябре 2024-го, когда, в частности, правительство взяло в долг у Международного банка реконструкции и развития, Азиатского банка развития и Азиатского банка инфраструктурных проектов 0,5 трлн тенге, или 185 млрд иен в пересчете на валюту займа. Деньги пойдут на инфраструктурные проекты.
Ошибки в расчётах
Если бюджет систематически верстается с дефицитом, это плохой показатель, но не критичный. Хуже, когда бюджет плохо исполняется с точки зрения доходов и расходов. Если ситуация повторяется многократно, эксперты говорят о системной проблеме и начале бюджетного кризиса. Корни бюджетного кризиса лежат в структуре бюджетных доходов и расходов. Эксперты давно указывают, что республиканский бюджет направлен не на развитие экономики, а на выполнение обязательств государства — преимущественно социальных гарантий и обслуживание долга.
Обязательства по долгу «кусаются». Тенговый долг зависит от базовой ставки, которая всё еще остается двухзначной — в 14,25 % (на начало октября 2024-го). Внешние обязательства тяжелеют с каждым уровнем ослабления тенге. К тому же в 2025 году Минфину предстоит погашение большого объема еврооблигаций в $2,5 млрд. Сохранить ту же страновую риск-премию, как в октябре 2024 года (+88 базисных пунктов к 10-летним гособлигациям США), будет непросто, считают в АФК, с «учетом продолжающегося снижения цен на нефть, ухудшения баланса бюджета, наблюдаемого ослабления тенге и ожиданий необходимости сохранения более высоких ставок Федрезервом США из-за проведения протекционистской политики Трампом».
На фоне высоких привлечений госдолга растут расходы на его обслуживание и погашение (с 3,7 трлн до 4,3 трлн тенге), негативно отражаясь на долгосрочной устойчивости госфинансов и суверенных рейтингах. Аналитики Halyk Finance в отчете по консолидированному бюджету Казахстана за шесть месяцев 2024 года указывают, что основную часть долга составляют долгосрочные обязательства с фиксированной ставкой. «Особенно сильно эта часть выросла в 2023 году, во время циклично высоких во всем мире ключевых ставок», — говорится в отчете. В Казахстане доходность ГЦБ с фиксированной ставкой составляет выше 13 % — это значит, что «высокие расходы по обслуживанию государственного долга будут сопровождать расходы бюджета еще долгое время».
Налоговые поступления страны сильно зависят от сырьевых доходов и состояния нефтяного и нефтегазового секторов — крупных налогоплательщиков. Однако бюджетные правила не позволяли правительству резко увеличивать бюджетные расходы в моменты спада нефтяных цен. Сейчас же, как показывает практика, правительство всё чаще обходит правила, проводя процикличную бюджетную политику, и создает риски для финансовой устойчивости.
Экономист Галымжан Айтказин в подкасте Finmentor Podcast канала Finmentor прокомментировал причину бюджетного кризиса. Во-первых, указал он, налицо слабая прогнозируемость параметров бюджета, причем «проблема лежит в прогнозах и целях правительства на эти годы». Айтказин пояснил, что на амбиции правительства сильно повлиял 2022 год с гиперростом геополитической напряженности и последовавшим за этим небывалым ростом цен на сырьевые товары, в том числе на нефть. Казахстан в тот год смог заработать на проблемах соседних экономик посредством реэкспорта товаров. В итоге в 2022-м страна получила прекрасный профицитный бюджет с высоким объемом налогов.
В тот год случился еще и Кантар, и в сложившейся политической обстановке правительству поставили амбициозные социальные цели — наращивание социальной поддержки и стимулирование экономики, в частности достичь удвоения ВВП. Последнее требовало от правительства ежегодного роста ВВП на уровне 5–6 %, поясняет Айтказин. Но условия для наращивания добычи нефти на тот период были исчерпаны и привязаны к расширению месторождений. Поэтому прогнозирование бюджета на 2023 год стало «трендовым» — как ожидание продолжения растущего 2022 года. «Но когда ты строишь тренд, должны быть сильно увеличены налоговые поступления, на которые правительство рассчитывало, выстраивая свою политику стимулирования экономики. То есть одновременно с ростом социальных обязательств должны расти и поступления на эти цели и на задачи роста. Когда к концу 2023-го стало понятно, что прогноз по росту и поступлениям был ошибочным, пришлось в срочном порядке искать средства для латания дыр», — рассуждает экономист. По его мнению, «крайне непонятно, на каких модельных расчетах были получены оценки», а значит, с компетенциями разработчиков бюджета «есть проблемы». Хотя исходя из опыта личных коммуникаций Айтказина «всё же есть специалисты, которые понимают в теме». Проблемы качества разработки больше лежат в поле политического характера, замечает он, — когда сверху спускаются цели, которые «нужно выполнить любыми путями». Такие же проблемы, прогнозирует экономист, можно получить и в 2025 году.
Отсутствие дисциплины
Второй системный фактор сложившегося бюджетного кризиса — нарушение бюджетных правил. Фискальная политика правительства в идеале должна быть процикличной. В период высоких нефтяных цен и роста поступлений в бюджет и в Нацфонд следует увеличивать расходы и снижать трансферты из Нацфонда. При снижении доходов бюджетные расходы должны сокращаться, а трансферты из Нацфонда хотя бы не увеличиваться. Несмотря на благоприятную конъюнктуру нефтяного рынка в последние годы с относительно высокими котировками, контрцикличные фискальные правила не соблюдались, отмечают в Halyk Finance. В то время как бюджет получал повышенные поступления в виде налогов нефтяного сектора, это «не привело к профицитному консолидированному бюджету». Государственные расходы продолжали расти, в 2023 году даже двузначными темпами, приводя к перегреву экономики и к ее некачественному росту. Госрасходы продолжили расти и в первом полугодии 2024 года, «что вкупе с недобором налогов привело к усилению дефицита».
В Halyk Finance полагают, что «комбинация ненадлежащего планирования и несоблюдения фискальных правил вновь привела к ситуации, когда даже в период высоких прогнозных цен на нефть, а также значительного увеличения добычи в следующем году ввиду запуска проекта расширения месторождения Тенгиз снова планируется высокий уровень государственных расходов и, соответственно, трансфертов из Нацфонда». В проекте республиканского бюджета на 2025–2027 годы затраты государства вырастут на 10,1 %, а годовой объем трансфертов в 2025-м увеличится до 5,25 трлн тенге, сразу на 2 трлн тенге по сравнению с 2024 годом.
«Нужны фундаментальные изменения в Бюджетном и Налоговом кодексах. Косметические правки, которые вносились или вносятся сейчас, не помогают решить назревший кризис госфинансов, который, судя по всему, будет усугубляться и дальше», — констатируют аналитики Halyk Finance.
Третья системная точка для бюджетного кризиса — недиверсифицированная структура экономики. Несмотря на усилия последних лет, экономика всё так же едет по сырьевой колее. У столкнувшегося с недобором доходов правительства остается несколько вариантов действий: урезать расходы, что выглядит катастрофично, так как придется сжимать «социалку» либо повысить налоги — КПН и НДС в первую очередь — или же отменить льготы. В данный момент отчетливо видно, как правительство лавирует между интересами крупных налогоплательщиков из сырьевого и финансового секторов. Главное же состоит в том, что в новом проекте Налогового кодекса есть определенные меры фискального ужесточения, но не наблюдается системности в повышении ставок налогов. Правительство сильно зависит от крупных налогоплательщиков и вынуждено вести долгие переговоры о том, кому и насколько повышать налоги. Судя по всему, из-за слабой политической воли и структурных перекосов в сложившейся ситуации нет четкого выхода, а у бюджетного кризиса — эффективного рабочего решения. И похоже, что поправлять дефицит и новые расходы 2025 года будут ростом трансфертов и государственного долга.
