Досым Сатпаев: Как в Казахстане 30 лет пытаются узаконить лоббистов

39546

29 марта на открытии первой сессии парламента РК VIII созыва со стороны президента прозвучало заявление о том, что в стране существует кулуарное лоббирование интересов финансово-промышленных групп и поэтому надо изучить международный опыт законодательного регулирования и контроля лоббистской деятельности

Досым Сатпаев
Досым Сатпаев
ФОТО: © Андрей Лунин

«День сурка»

Комичность всей этой ситуации заключается в том, что тема разработки закона, который регулировал бы лоббистскую деятельность в Казахстане, с довольно длинной бородой и муссируется с 90-х годов. И призывы контроля лоббистов уже звучали - на моей памяти было даже несколько вариантов проекта соответствующего закона, которые обычно застревали на уровне парламентских комитетов и по разным причинам отклонялись депутатами.

В 1999 году я защитил кандидатскую диссертацию «Особенности лоббистской деятельности в политической системе РК», и тема, связанная с безуспешными попытками государства законодательно регулировать лоббистскую деятельность, была мне интересна с научной точки зрения, так как во многих авторитарных системах со слабыми политическими институтами нередко именно теневые группы давления являются главными игроками в системе распределения ресурсов.

Например, в 2002 году предпринималась попытка обсудить законопроект о регулировании лоббистской деятельности в парламенте. Но все заглохло. В 2004 году на заседании Совета по правовой политике при президенте РК было заявлено о том, что новая редакция закона о лоббизме скоро пойдет на рассмотрение депутатам. В рамках данного закона хотели ввести разрешительный порядок лоббирования законодательных актов. Хотя лоббистами тогда не считались государственные служащие, что явно противоречило казахстанским реалиям, где лоббизм традиционно был сосредоточен именно там, где идет активное перераспределение ресурсов, то есть в исполнительных структурах власти, особенно в регионах. Но и этот проект закона ушел в небытие.

Новая возможность ввести правовое регулирование лоббистской деятельности была в 2006 году – тогда было заявлено, что «лоббистами признаются граждане и юридические лица, осуществляющие лоббистскую деятельность за вознаграждение (гонорар) от имени клиента и в его интересах, то есть на профессиональной основе». Кстати, в этом проекте закона говорилось о необходимости не только создания реестра лоббистов в рамках Министерства юстиции, но и обязательного указания государственных органов и депутатов, с которыми лоббисты взаимодействовали в процессе разработки того или иного закона.

В ноябре 2008 года со стороны руководства страны в очередной раз стали звучать призывы о необходимости принятия закона о лоббировании, так как его отсутствие не позволяет эффективно бороться с коррупцией.

В 2010 году была еще одна попытка разработать законопроект «О лоббировании», который оказался худшим вариантом из всех тех, которые мне пришлось изучить. Его особенностью было то, что сфера действия данного законопроекта распространялась только на законодательную ветвь, несмотря на то что лоббирующие группы также действуют на всех уровнях исполнительной вертикали. Также в проекте закона 2010 года к субъектам лоббирования странным образом относились только негосударственные объединения юридических лиц (союзы, ассоциации) РК, объединяющие не менее десяти юридических лиц. Но к этим субъектам почему-то не относились те самые финансово-промышленные группы. Кстати, разработчики так и не смогли объяснить, почему их должно быть не менее десяти. Это как в случае с 30 корпоративными лидерами, которых когда-то пытались создать в Казахстане. В свое время кто-то из бизнесменов спросил премьер-министра РК, почему была выбрана цифра именно 30 корпоративных лидеров, а не 50 или не 20. Ответ был оригинальный: 20 слишком мало, а 50 слишком много. Да и вообще цифра 30 звучит более красиво.

В 2012 году, Министерство юстиции РК предприняло еще одну попытку пролоббировать законопроект «О лоббировании», он рассматривался в нижней палате парламента РК, но в конечном итоге был отозван.

В 2017 и 2018 годах о необходимости принятия закона, регулирующего лоббистскую деятельность, говорили как в рамках Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции, так и в стенах сената.

Как видим, почти за 30 лет все попытки законодательно взять под контроль лоббистов провалились и все новые потуги принять закон напоминают фильм «День сурка». Хотя на данный момент существуют две четко обозначенные точки зрения по поводу того, стоит ли в принципе такой закон принимать.

За и против

Противники законодательного ограничения лоббистской деятельности делятся на две группы. Первые считают, что принятие специального закона развяжет руки группам давления, что приведет к разгулу коррупции. Вторые исходят из того, что не обязательно разрабатывать и принимать конкретный закон о лоббистской деятельности, так как достаточно эффективно реализовывать уже принятые законы, которые бы регулировали лоббистскую деятельность косвенным образом. И здесь ссылка нередко идет на многие страны, где такого закона вообще нет.

В свою очередь, сторонники принятия специального закона считают, что ссылка на эти страны, где лоббизм вообще поставлен на один уровень с коррупцией, будь то Германия, Франция или Италия, не совсем корректна. Так как в этих странах такой закон и не нужен, ведь в них существует довольно сильная оппозиция, активное гражданское общество, влиятельные СМИ и социальные сети, которые делают процесс принятия многих решений более прозрачным.

На фоне этой дискуссии довольно показательными были результаты экспертного опроса, посвященного теме коммуникационных кризисов в Казахстане, который был проведен с сентября по октябрь 2018 года нашей консалтинговой организацией «Группа оценки рисков». В опросе участвовали эксперты, представляющие разные сферы деятельности: журналисты, специалисты по PR и GR, политики, общественные деятели, финансисты, политологи и др. По мнению 23,6% респондентов, принявших участие в исследовании, легализация лоббистской деятельности в Казахстане может создать дополнительный коммуникационный канал и повысит прозрачность принятия решений. 34,5% экспертов считают, что если это и создаст дополнительный коммуникационный канал, то ситуацию серьезно не изменит, а 18,2% респондентов уверены, что легализация лоббистской деятельности в Казахстане не приведет к появлению дополнительного коммуникационного канала между властью и обществом, но хуже не будет. При этом 9,1% опрошенных экспертов считают, что легализация лоббизма, напротив, усугубит ситуацию и негативно отразится на уже существующих коммуникациях между властью и обществом.

С одной стороны, полный запрет лоббистской деятельности лишь сохранит существующий статус-кво, при котором теневые группы давления никуда не денутся. По сути, для некоторых из них принятие или непринятие такого закона большой роли не играет. С другой стороны, если закон о регулировании лоббистской деятельности будет одобрен, то какая у него должна быть конечная цель? Многие по ошибке считают, что это только борьба с коррупцией. Но надо быть реалистами и понимать, что закон - не панацея. Он автоматически не избавит нас от коррупции и теневых игр внутри элиты.

Хорошо проработанный и прошедший через открытую экспертную дискуссию закон может хотя бы сделать процесс принятия государственных решений более прозрачным с участием организаций, представляющих гражданское общество, в том числе с точки зрения финансовой отчетности касательно любой лоббистской деятельности. Граждане должны быть уравнены в своих правах влиять на процесс принятия решений, в том числе в рамках лоббистской деятельности наравне с теми же финансово-промышленными группами.

Что делать?

Что касается возможных рекомендаций касательно разработки нового закона о регулировании лоббистской деятельности, то следует учесть несколько важных моментов.

Во-первых, надо расширить определение лоббистской деятельности, не замыкая ее только на уровне законодательной ветви власти. Более приемлемое определение есть в проекте закона РК «О лоббировании законодательных актов», который рассматривался в марте 2000 года. «Лоббирование есть установленная настоящим законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами деятельность лоббистов (лоббирующей организации) с целью оказания влияния на разработку, обсуждение и принятие проектов законодательных актов, а также внесения изменений и дополнений или признания утратившими силу действующих законодательных актов РК».

Во-вторых, необходимо учитывать два вида лоббистской деятельности:

- воздействие на работников аппарата правительства, администрации президента, депутатов парламента, специалистов-профессионалов, готовящих заключения по проектам законодательных актов;

- воздействие на правительство, Министерство юстиции, другие министерства и ведомства, с тем чтобы нужная позиция шла от правительства на стадии разработки законопроекта в так называемом правительственном варианте.

Следовательно, действие закона должно распространяться не только на депутатов, а на всех государственных служащих и субъектов лоббистской деятельности. Например, в США в 1995 году президент Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 года. И его действие распространилось на лоббирование не только внутри конгресса, но и внутри исполнительных органов власти.

В-третьих, список субъектов лоббистской деятельности должен быть широким. Как, например, в проекте закона «О лоббировании законодательных актов» 2000 года: «Лоббист (лоббирующая организация) - граждане или юридические лица РК, осуществляющие в установленном законодательном порядке лоббирование от имени клиента и в его интересах, а также от своего собственного имени в собственных интересах в случае соответствия требованиям, предъявляемым к лоббистам (лоббирующим организациям)»

В-четвертых, необходимо конкретизировать виды действий, которые не подпадают под понятие «лоббизм», чтобы избежать произвольных толкований.

В-пятых, нужно конкретизировать отчеты субъектов лоббистской деятельности, а именно указывать:

- денежные суммы, выделенные на лоббистские расходы;

- лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат.

Старый велосипед

В конечном счете нет смысла изобретать велосипед. И при попытке взять под контроль лоббистскую деятельность в Казахстане следует внимательно изучить опыт других стран. Тем более что он не универсальный. Есть, например, так называемая англосаксонская традиция, которая признает лоббизм как явление политической жизни. Это может быть юридическое признание, как в США или даже необязательно юридическое, как в Великобритании. Но в британской традиции доминируют два основных тезиса. Во-первых, «контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых». Во-вторых, «лоббировать в парламенте и министерствах – неотъемлемое право каждого».

Хотя есть и континентальная модель, при которой может вообще отсутствовать закон о лоббистской деятельности, как во Франции, где лоббизм в органах законодательной власти запрещен.

Но запрет лоббизма не означает его отрицания как явления политической жизни. В Западной Европе у лоббизма несколько иная форма, так как многие европейские страны имели более четкую и структурированную партийную систему, чем в США, где двухпартийная система даже не была закреплена в конституции, а традиционное отсутствие партийной дисциплины создавало почву для появления различных внутри- и межпартийных группировок. Исторически политические парламентские партии Европы играли более активную и постоянную роль субъектов в политической жизни, чем партии США, которые заявляли о себе лишь в период избирательных кампаний. Все это способствовало тому, что европейские лобби предпочитали действовать через политико-партийные каналы, часто сращиваясь с партиями и бюрократическими группировками.

Например, в Германии имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность. В этой стране, как отмечают эксперты, в соответствии с законом 1972 года, должен публиковаться лоббистский список, где перечисляются все объединения и организации, которые хотят иметь официальный доступ к парламенту и федеральному правительству. При этом в рамках кодекса поведения члена бундестага любой депутат должен регистрировать как свое предыдущее сотрудничество с такими организациями, так и текущие контакты и соглашения с ними.

Конечно, в западных политических структурах тоже активно действуют мощные лоббистские группы, в основном представляющие интересы крупного бизнеса, которые предпочитают использовать классические каналы связи внутри самой системы. Но всё это происходит параллельно такой же активной деятельности институтов гражданского общества, выступающих ретрансляторами социальных интересов. Только прозрачность в лоббистской деятельности превращает этот инструмент взаимодействия с властью в один из способов политической коммуникации. И лишь при таких условиях лоббизм совершает эволюцию от коррупции к информации, а не застревает в коррупционных схемах.

   Если вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter

Орфографическая ошибка в тексте:

Отмена Отправить