Использование средств Нацфонда: говорим одно, делаем другое

Проект новой концепции по формированию и использованию средств Нацфонда, подготовленный Министерством национальной экономики, оказался очень далек от кардинальных реформ в экономической политике. Также документ показал, что не решается системная проблема наших властей

Фото: tech.163.com

На сегодня принципы формирования и использования средств Нацфонда определяются тремя главными документами. Прежде всего, это Бюджетный Кодекс, утвержденный в декабре 2008. Затем идет Концепция формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан, утвержденная указом президента в апреле 2010. И, наконец, работа Нацфонда описывается в Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан, утвержденной указом президента в июне 2013.

На прошлой неделе МНЭ отправил в НПП и другие организации проект новой Концепции формирования и использования средств Нацфонда, которая была разработана по поручению главы государства. Но, прежде чем обсудить, достоинства и недостатки этого документа, хотел бы остановиться на системной проблеме наших властей.

Пишем законы, а затем не выполняем

В Бюджетном Кодексе четко написано – средства Нацфонд не могут идти на кредитование физических и юридических лиц и в качестве обеспечения исполнения обязательств. Здесь важно пояснить, что покупка облигаций отечественных компаний – это и есть одна из разновидностей кредитования со стороны тех, кто покупает эти облигации.

В свою очередь, в действующей Концепции формирования и использования средств Национального фонда РК, утвержденной в 2010, также четко говорится: «Финансирование других видов расходов, в том числе приобретение казахстанских ценных бумаг субъектов государственного, квазигосударственного и частного секторов, покупка пакетов акций, долей участия казахстанских компаний, фондирование банков второго уровня, кредитование юридических и физических лиц, использование активов в качестве обеспечения исполнения обязательств запрещено».

Также в действующей концепции уточняется: «В целом, для достижения прозрачности распределения средств Национального фонда, они будут направляться в экономику страны только через республиканский бюджет».

Казалось бы, всё ясно. Вливание денег в экономику из Нацфонда должно идти только через бюджет, контролируемый парламентом, и приобретение за счет средств Нацфонда облигаций казахстанских госкомпаний вне госбюджета категорически запрещено. Тем не менее, правительство с 2010 года ежегодно нарушало этот законодательный запрет и продолжает делать это сейчас!

Спрашивается, зачем нам Бюджетный Кодекс или новая концепция по формированию и использованию Нацфонда, если их всё равно можно не соблюдать, благодаря решениям совета по управлению Нацфондом?

Нацфонд покупает облигации госсектора в больших объемах и по крайне низким (субсидированным) ставкам. Особенно это тенденция проявилась в 2015. Так, согласно отчётности Нацфонда, в 2015 он приобрел облигации казахстанских эмитентов на сумму 1.1 трлн тенге (752 млрд тенге - облигации ФНБ «Самрук-Казына» и 315 млрд тенге – облигации НУХ «Байтерек»).

Как видно из этой информации, громадные суммы, вливаемые из Нацфонда в экономику страны, оказывают существенное влияние на её состояние и развитие. Поэтому такое вольное обращение с законами, помимо того, что недопустимо со всех точек зрения, особенно опасно для экономики страны.

Также такие незапланированные вливания в экономику говорят о том, что у нас не было и в текущих условиях не может быть долгосрочной экономической политики.

Прогрессивные, но недостаточные изменения

В новой концепции по формированию и использованию Нацфонда есть пара прогрессивных новшеств.

Наконец в концепции появилось требование о публикации аудированной финансовой отчетности фонда. Единственное, что к этому нужно добавить - это то, чтобы финансовая отчётность была подготовлена по международным стандартам и была проверена признанной международной аудиторской компанией.

В действующей концепции ничего не говорится о независимом аудите и о том, на основе каких правил должна подготавливаться публикуемая отчётность Нацфонда. В результате такой ситуации в прошлых годовых отчётах недоставало много крайне важной информации, которая обязательно должна раскрываться в соответствии с международными стандартами.

Другим прогрессивным изменением стал пункт, связанный с доходами от приватизации. В действующей концепции в Нацфонд шли поступления от продажи государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям. Это означало, что, например, доходы от приватизации в ФНБ «Самрук-Казына» на практике оставались в самом холдинге, в чем не было никакого смысла с точки зрения целей приватизации.

В новой концепции в Нацфонд уже пойдут поступления от продажи «собственности национальных управляющих холдингов». Это хорошее изменение, однако, и оно не полное. Если правительство все-таки собирается выполнять поручение главы государства – довести до 2020 долю госсобственности до уровня стран ОЭСР - 15% от ВВП, то доходы от приватизации должны очень существенными. В этом контексте хотелось бы иметь описание того, как будут использоваться эти деньги.

Закрепление «ручного» управления экономикой

В начале проекта новой концепции министерство довольно ограниченно и поверхностно анализирует мировой опыт, а далее по тексту полностью игнорирует его.  Прежде всего, это касается ключевой сферы - использования денег Нацфонда.

Напомню, что, если не брать во внимание «незаконные» инвестиции в облигации отечественных госкомпаний, то по законодательству Нацфонд может использоваться в экономике Казахстана только двумя путями: в виде ежегодного фиксированного гарантированного трансферта и в виде нефиксированного целевого трансферта. Все трансферты должны идти исключительно через госбюджет.

В соответствии с новой концепцией планируется, что гарантированный трансферт постепенно снизится с 2880 млрд тенге в 2017 году до 2000 млрд тенге в 2020, а затем останется на таком уровне постоянно.

По целевым трансфертам говорится, что они будут выделяться только по решению президента для финансирования «антикризисных программ в периоды спада экономики; и для неокупаемых социально значимых проектов национального масштаба и стратегически важных инфраструктурных проектов при отсутствии альтернативных источников их финансирования».

Таким образом, если по гарантированным трансфертам есть четкие правила использования денег Нацфонда, то по целевым их нет вообще. Спрашивается, зачем придумывать какие-то правила по одной части, если по другой – полная неопределённость? Эту неопределённость еще больше усиливают инвестиции в облигации госкомпаний.

То есть, фактически, вместо четких и понятных фискальных правил по отношению к Нацфонду, и вместо долгосрочной экономической политики правительства, нам предлагают закрепить «ручное» управление экономикой, в которой ключевые решения по использованию Нацфонда будет принимать глава государства по мере необходимости.

Мировой опыт по использованию накопленных ресурсных денег

Чтобы не быть голословным, даю ссылку на очень доходчивое описание мирового опыта по фискальным правилам для суверенных фондов, накопленных за счет природных ресурсов. Документ во многом базируется на исследованиях и рекомендациях МВФ.

Основной вывод этого документа заключается в том, что наличие большого фонда, где накоплены ресурсные деньги, не является достаточным, чтобы гарантировать разумную экономическую политику. Хуже того, неверное использование таких фондов может сильно навредить развитию экономики (в документе в качестве негативного примера этого приведена Венесуэла).

Чтобы гарантировать разумную экономическую политику, создаются четкие фискальные правила по формированию и использованию ресурсных фондов, подобных нашему. В них не должно быть места субъективным решениям президента, правительства, или другого ответственного органа. Фискальные правила должны быть частью долгосрочной экономической политики, а не наоборот, как у нас.

То есть, у правительства сначала должна быть долгосрочная экономическая политика, в которую должны входить денежно-кредитная, бюджетно-налоговая политики и реформы по структурным изменениям экономики. Фискальные правила по Нацфонду должны быть лишь неотъемлемой частью гораздо более широкой бюджетной политики, которая, в свою очередь, должна строиться, исходя из долгосрочных экономических реформ.

То, как МНЭ подошло к формированию новых фискальных правил для Нацфонда, заранее подтверждает низкое качество нового «Стратегического плана развития Казахстана до 2025 года», который еще даже не опубликован. По-видимому, в министерстве не понимают, что сначала надо согласовать экономическую политику, а только потом, исходя из согласованной политики, формируются бюджетная политика и фискальные правила для Нацфонда.

Неверный подход к экономическим реформам

Даже если не принимать во внимание, что текущее законодательство по Нацфонду не исполняется, и что в самих законах заложена большая неопределённость по правилам использования фонда, то все равно с точки зрения мирового опыта неверным является главное правило, заложенное министерством.

В новой концепции говорится: «Политика и объем использования Нацфонда в средне- и долгосрочной перспективе будет исходить из необходимости недопущения сокращения валютных активов Национального фонда и их накопления для будущих поколений». Такой подход в корне не верен.

Простой пример. Если цены на нефть вдруг упадут и долго продержатся на уровне ниже $30 за баррель, фискальные правила должны быть заранее построены таким образом, чтобы автоматически запустилась контрциклическая фискальная политика, которая, безусловно, приведет к снижению валютных активов Нацфонда. Такие автоматические стабилизаторы должны быть четко спланированы заранее в долгосрочной экономической политике, в противовес тому, что у нас происходит сейчас.

Также данное ключевое правило неверно в связи с тем, что и в старой, и в новой концепциях у Нацфонда есть всего лишь две функции: «сберегательная» и «стабилизационная». При этом в мировой практике используется еще одна функция, которая особенно важна для развивающихся стран с недиверсифицированной экономикой. В таких странах как Казахстан помимо сберегательной и стабилизационной функций нефтяного фонда очень важна функция «развитие», направленная на диверсификацию экономики. Использование этой функции фонда также может время от времени приводить к снижению его валютных активов.

Наше правительство уже давно и вовсю эксплуатирует функцию Нацфонда «развитие», однако делает это неофициально, без долгосрочного плана, и крайне неэффективно. Это уже отдельная и очень серьезная тема.

Также не буду подробно останавливаться на лучших мировых практиках о том, как сформировать фискальные правила для нефтяного фонда, подобного нашему. Весь этот опыт доступен для изучения, но по каким-то причинам наше правительство не хочет его воспринимать. Новая концепция по Нацфонду является ярким примером этому.

В заключение хотел бы еще раз сказать, что проект новой концепции по формированию и использованию средств Нацфонда наглядно показал, что у правительства на сегодня нет долгосрочной экономической политики. А если правительство продолжит действовать вопреки прописанным в законодательстве правилам, такая политика не сможет появиться совсем.

FЕсли вы обнаружили ошибку или опечатку, выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите CTRL+Enter

Об авторе

, экономист

 

Статистика

6219
просмотров
0
комментариев
 
 

Оставить комментарий

Для того, чтобы оставлять комментарии,
Вам необходимо войти на сайт.

  • Войти, с помощью
Если Вы еще не зарегистрированы,
пройдите процедуру регистрации.
Как зарегистрироваться, используя
аккаунт в соцсети, читайте здесь.

Комментариев нет

Будьте первым, кто оставит комментарий к этой статье.