Эволюция центральных банков и денежно-кредитного регулирования

В ноябре 2014 года доктор экономических наук Сергей Дубинин прочитал в Алматы (в рамках лекционного проекта «Беседы об экономике и не только») лекцию «Эволюция центральных банков и денежно-кредитного регулирования». Мы публикуем текст, основанный на этом выступлении (Rambler).

Центральные банки как современные институты не возникли в готовом виде. Опыт России демонстрирует тот уникальный случай, когда за модель был взят уже сложившийся механизм — центральный банк ХХ века — и законы были написаны соответствующим образом, с учетом столетнего развития этого института.

У истории Российской империи есть предшественники, есть историческое развитие, которое позволило нам накопить большой опыт. Но происхождение центральных банков всегда завязано на преодоление определенных кризисов, то есть центральный банк создавался как государственный банк в ответ на вызовы той современности, в которой он существовал. В ХVIII–XIX веках возникли первые государственные, национальные банки, хотя тогда далеко не все возникали как государственные. Банк Англии, классический центральный банк, был создан как частный банк. Главными вызовами тогда было преодоление финансовых кризисов, связанных с военными расходами. Человечество воевало всю свою историю и продолжает воевать, и финансирование военных действий вызывало так или иначе огромные финансовые затруднения, а выход из этого находили чаще всего в том, чтобы просто-напросто выпустить в той или иной форме какие-то государственные долги. Долги эти перед банкирами собирались, и потом с ними нужно было что-то делать. Первые государственные банки были заняты прежде всего решением этой задачи.

Дальше в ХХ–ХХІ веках возникла цикличность экономического развития, отчетливая, связанная с промышленными циклами и так далее, описанная и Марксом, и Вебером, и многими другими классиками экономической теории. И здесь периодически возникают ситуации финансовых кризисов. И на все на это должен был находиться какой-то ответ, в том числе и в виде государственных банков с их функциями. Поэтому исходные задачи были крайне перемешаны, совсем не было четкого разделения, которое мы знаем. Это и управление государственным долгом, реструктуризация долгов — собственно, для этой цели и возник Банк Англии, для финансирования военных усилий своей страны. Первый американский (он так и назывался — «Первый государственный банк Америки») тоже возник примерно так же (потом он был ликвидирован, не перерос в центральный банк, в отличие от Банка Англии), для того чтобы управлять государственным долгом, возникшим в результате Войны за независимость. Этот эксперимент оказался не очень удачным, американцы надолго потом отказались от государственных банков, этот банк одновременно был банком коммерческим по сути своей, кредитовал какие-то бизнес-предприятия и развалился. В результате где-то на сто лет, даже больше, это ушло из практики Соединенных Штатов.

Функции банков

И одновременно возникал вопрос о том, как обслуживать денежное обращение. Параллельно развивалось несколько задач, которые возлагались на государственные банки. Управление госдолгом, кредитование промышленных инфраструктурных проектов и совершенствование различного рода платежных систем — это и вексельные системы, и выпуск бумажных денег, связь их с металлическими деньгами. Где-то по ходу развития возникали новые функции. Потому что если вы занимаетесь регулированием банковского кризиса, то нужно разбираться, собственно, в балансах банков: с кем вы имеете дело, кого спасаете, почему и так далее. Вот так постепенно накапливались эти функции, навыки, исторически они развивались, как я уже сказал, от кризиса к кризису.

Скажем, функция обслуживания денежного обращения развивалась довольно интересным образом, потому что первыми бумажными деньгами были, как правило, не государственные ассигнации, а банкноты частных коммерческих банков. Выпускаемые в денежное обращение центральными, вернее, тогда национальными и государственными банками, первые деньги даже конкурировали с теми деньгами, которые выпускались частными банками. И между ними возникал определенный курс, маржа, которая возникала при обмене. А государственные бумажные деньги, чеканка металлической монеты была сосредоточена, как правило, в министерствах финансов, и этим занималось казначейство. Причем далеко не сразу золото здесь заняло ведущую позицию. Часто совмещалось металлическое обращение — золотое с серебряным. А если выпускались деньги медные, что тоже, в общем, имело место, то вопрос в том, много или мало их выпускалось. Они либо были по цене металла, тогда это была достаточно устойчивая денежная единица. Либо было, как на Руси — известный «Медный бунт» в XVII веке, когда государь дал указания чеканить медную монету с определенным номиналом, все больше, больше и больше — и возникла инфляция медных денег, в результате чего взбунтовалась Москва, начался погром, пришлось принимать полицейские меры, чтобы утихомирить эту ситуацию.

И тем не менее к концу ХІХ века практически все ведущие страны мира перешли к золотому монометаллизму, это оказалось очень удобной денежной системой. Первой это сделала Великобритания, но и у них это дело происходило волнами. Во время Наполеоновских войн была предпринята колоссальная бумажно-денежная эмиссия, которая расстроила денежное обращение. Собственно, за счет нее они профинансировали свои военные действия и потом, через какое-то время, восстановили размен снова на золото. В следующий раз им пришлось отказаться от размена фунтов стерлингов на золото во время Первой мировой. Но тогда практически все страны отказались от размена денег на золото. Нужно сказать, что оно так и не было восстановлено. Золотой стандарт на этом, собственно, прекратился. Были еще попытки его возобновить, но реально уже не было этого в целостном виде.

Таким образом, постепенно выпуск денег сосредоточился и законодательно утвердился за государственными банками и на базе золотого монометаллизма. Это очень жесткая система. Вы должны были обеспечить свободный размен бумажных денег на золотые. И возникал опять же некий курс одного к другому, что, в общем, считалось крайне вредным для экономики. На самом деле так и было. Россия пришла к золотому стандарту довольно поздно, в 1895–1897 годах, когда министром финансов был Витте, и именно тогда это укрепило возможности российской экономики, придало очень быстрое развитие стране. При недостатках жесткости золотого стандарта, когда вы не можете предоставлять кредитов больше, чем позволяет вам золотое обеспечение, выпускать больше бумажных денег, тем не менее это система, которая пользовалась таким уважением и доверием населения и экономических агентов, что она стимулировала в то время экономический рост. И это ее несомненный плюс.

Функция «кредитора в последней инстанции» за центральными банками закрепилась тоже исторически. В ходе кризисов им приходилось спасать банковские учреждения, а значит, разбираться в балансах этих банков, требовать отчета о том, как используются предоставленные им деньги. Был период, когда спасением своих коллег занимались даже пулы, создаваемые частными банкирами. Это английская практика, в ХІХ — начале ХХ века несколько раз приходилось так делать, но все равно гарантом этих операций выступал центральный банк. То есть и эта функция родилась из реального развития потребностей, прежде всего в периоды кризисов.

Для того чтобы обеспечивать расчетные операции, нужно глубоко погружаться в то, кто, собственно, участник этих расчетов. Поэтому качество векселей, чеков, межбанковские клиринги, взаимозачет по векселям — это все то, с чего начиналась современная платежная система. Это делалось в рамках центральных, национальных и государственных банков.
После Первой мировой войны не удалось уже вернуться к периоду золотого стандарта, и следующим качественным скачком в развитии центральных банков стала Великая депрессия 1929–1932 годов, когда ответственность за функционирование всей банковской системы вообще легла именно на центральные банки. Банк Англии родился, можно сказать, раньше других в этом качестве, в 1694 году группа английских финансистов предложила правительству крупный заем для строительства флота для войны с Францией и, соответственно, для себя выговорила право эмиссии банкнот, то есть, в общем-то, монополию на это. И дальше Банк Англии развивался как частный банк, но, по сути, он выполнял функцию центрального банка в ХІХ веке. Национализирован банк Англии был только в 1946 году. Но тем не менее это была «старая леди с Треднидл-стрит», как называли газетчики. Банк Англии завоевал себе позицию очень уважаемого института, с которым нельзя не считаться, и обслуживание всей огромной мировой империи ложилось на плечи этого института. И там сложилось много направлений центробанковской деятельности. Впервые она была опробована в Англии, поэтому это исторически для нас интересно — сравнивать, как эволюционировал этот банк, что с ним происходит сегодня и что можем делать мы.

Выход банков за национальные границы

Крупный международный кризис, когда финансовая система почувствовала, что она не замкнута в национальные границы, — английская прежде всего, но и других стран. Это был кризис, наверное, 1825 года, причем это был кризис государственных долгов. В то время бывшие испанские колонии в Латинской Америке стали независимыми государствами, они освободились, но им тоже нужно было финансировать и свои военные действия, и какую-то правительственную деятельность. Налоговые и бюджетные системы работали плохо, они выпускали огромное количество долгов, причем старались размещать на международных рынках. И вот один за другим дефолты этих стран — Колумбии, Перу и так далее — произошли в 1825 году. И тогда впервые Английский банк столкнулся с тем, что нужно как-то из этого вытаскивать коммерческие банки. И спасением банков как раз занялся Банк Англии. Вот этот термин — bail-out, вычерпывание долгов оттуда — идет как раз с ХІХ века.

Следующие кризисы международные, 1857 года и 1907 года. Они превратили уже Банк Англии в достаточно современный центральный банк, хотя система центральных банков сложилась полностью аж после Второй мировой войны. Банк Англии шел здесь впереди других.

Банк Российской империи

Этот банк был создан по указу императора Александра ІІ, 31 мая по старому стилю, а по-новому — 12 июня. Для чего он был создан? Это тоже было сделано для того, чтобы разбираться с долгами, которые возникли в результате неудачной, как ее чаще всего называют, Крымской войны. Хотя это была война Русско-турецкая, туда вмешались Англия и Франция. Высадка врага в Крыму, оборона Севастополя — все это оставило огромный государственный долг. Кроме этого, до этого еще были созданы для обслуживания земельных операций государственные «Заемный банк», «Коммерческий банк»; они уже находились в состоянии неплатежеспособности, и Госбанк был учрежден для того, чтобы заменить все накопленные до этого обязательства своими облигациями, банковскими билетами, под 4–5% годовых, в зависимости от типа операций — все старые обязательства менялись на новые обязательства государственного долга. Банк был непосредственно подчинен министерству финансов, он был подчинен казначейству. Первым руководителем банка был назначен тогда российский финансист нероссийского происхождения, из известной семьи Штиглиц. Отец и несколько сыновей Штиглица были финансистами, агентами российского правительства, но не в смысле шпионской деятельности, а в смысле того, что они выполняли операции по заданию российского правительства, прежде всего по размещению займов российского правительства при Николае І на международных рынках. Тогда шел вверх французский рынок, он обгонял в середине ХІХ века Англию, и в Берлине тогда интенсивно развивались финансовые центры.

А внутри страны ведущими финансовыми операциями были вовсе не современные операции, а откупа, когда тот или иной купец брал на себя выплату в государственный бюджет суммы налога, а потом уже в частном порядке собирал с налогоплательщиков данный налог. Это была очень выгодная операция, а как он уже там соберет — это правительство не контролировало. Оно подписывалось, что купец работает от имени государства.

Прогрессивная общественность того времени, ХІХ века, систему откупов считала разорительной и крайне вредной для страны. Вообще, проект создания государственного банка был написан в то время достаточно известным человеком — Ламанским. Он сам был под надзором полиции, об этом узнали гораздо позже, но он был видным чиновником, его брат был из петрашевцев, и поэтому, видимо, подозревали и его тоже. Время тогда было достаточно бурное, было обсуждение, как жить дальше, понятно было всем, что нужно отменять крепостное право, но как все это обустраивать — это было не очень понятно. Существовал обычай общественных обедов, потому что создать независимое экономическое общество было достаточно сложно, нужно было обращаться в полицию, получать разрешение и так далее, поэтому на частных квартирах, в больших домах богатые люди собирали обеды, на которых, собственно, шла дискуссия: как отменять крепостное право, как реорганизовывать армию и как реорганизовывать финансы. Очень интересное время было!

Ламанского не назначили руководителем Госбанка, хотя он написал все уставы, все документы, его сделали первым заместителем. А надежный Штиглиц стал первым руководителем. В общем, был достаточно удачным государственным банкиром.

Русско-турецкая война привела к новому финансовому обострению, возникла инфляция, поскольку, кроме как выпуском бумажных денег, профинансировать было нечем.

В «Мертвых душах» Чичикова спрашивали, когда он покупал души: «Как будете платить: в ассигнациях или серебром?» Это разные были деньги. Это сохранялось практически до конца ХІХ века. Серебряные деньги — это одно, а ассигнации — совсем другое. И только в 1895 году Госбанк приступил к обмену кредитных билетов на золотую монету, и, соответственно, законом 1897 года это было полностью утверждено, были поставлены четкие границы, какие объемы фидуциарной эмиссии допустимы: 600 миллионов — 50% обеспечение, после 600 миллионов — 100% обеспечение. Русский рубль стал одной из самых уважаемых европейских валют и очень четко функционировал до Первой мировой войны.
В то время в России возник достаточно бурно развивавшийся рынок ценных бумаг, и был в ходу выпуск синдицированных займов, то есть размещались облигации крупных промышленных предприятий, и банки собирали вместе синдикаты, которые, собственно, выкупали эти облигации. Потом стали точно так же выкупать на синдицированной основе, а затем перепродавать частным лицам выпуски акций. Часто эти синдикаты возглавлял Государственный банк, что сейчас звучит, конечно, странно: явно не функция национальных, государственных банков. Но тогда это считалось нормальным: банк государственный, выполняющий роль банка развития. Причем в те времена, собственно, не было четко прописанных различных правил и таких понятий, как compliance, corporate governess — это все из нашей современной жизни, а в то время «картельные соглашения» или синдикат, договоренности негласные считались нормой деловой жизни, в общем позволявшей концентрировать крупные ресурсы. И вот такой первый, по-настоящему всемирный экономический кризис случился в 1907 году, когда произошел спад железнодорожного строительства в Соединенных Штатах Америки и других странах. В России, кстати, железные дороги тоже в основном были построены в то время. Они потом функционировали достаточно долго, следующий этап строительства начался только в эпоху индустриализации, 20 лет спустя или 30 лет даже. Соответственно, в 1907 году спрос на металлы упал, и, таким образом, рынок схлопнулся, и в этот момент очень многие банки оказались неплатежеспособными. Тогда в Соединенных Штатах была создана Национальная комиссия по денежному обращению, и она внесла предложение создать Федеральную резервную систему (Federal Reserve System). В 1913 году был принят соответствующий закон, вот ФРС как современный Центральный банк Америки родилась именно тогда. Но тогда тоже пытались комбинировать государственное начало и частное, потому что членами ФРС были коммерческие банки, они формально и до сих пор многие остаются в этом качестве.

Кризисы банковской системы России

Начало Первой мировой войны. Тут можно говорить о Государственном банке России, но это касается практически всех стран и соответствующих национальных банков и государственных. В тот момент биржи перестали совершать операции с ценными бумагами, а государственные банки перестали разменивать бумажные деньги на золото. Финансовый кризис произошел одномоментно, и началось размещение синдицированных военных займов. Кредиты коммерческим банкам выдавались под залог облигаций казначейства. Так примерно и сейчас работает Центральный европейский банк: он не покупает на открытом рынке государственные ценные бумаги и частные тем более, а именно под залог этих бумаг кредитуют банки. Банк России в настоящее время совершает сделки немножко по-другому, но смысл-то тот же у этих операций.

Масштабы финансирования войны требовали совершенно других масштабов госдолга, ситуация шла вразнос. А после Февральской революции произошло стремительное разрушение финансовой системы. Не собирались налоги, непонятно было вообще, как финансировать государственные расходы, прежде всего военные. Были попытки выпуска синдицированных новых займов, и потом в конце концов Временное правительство просто перешло к бумажно-денежной эмиссии. И такое отражение в языке — появились «керенки». Вначале, собственно, выпускали старые, царские деньги, они, кстати, выпускали их очень долго. История царских денег не прекратилась с революцией. Они пользовались гораздо большим уважением и доверием, чем многие другие денежные знаки, которые к тому времени были выпущены. Ко всему прочему, новые, отделившиеся от царской империи страны — Финляндия, Прибалтийские страны — сохраняли их в обращении где-то до 1927–1929 годов и только тогда заменили царские деньги на свои, национальные. Те, кто владел этими деньгами, имели некоторую гарантию, что они где-то ходят на законном основании. Они и в советское время продолжали сначала даже выпускаться, а потом находились довольно долго в обращении, вплоть до возникновения червонца, но в параллели уже с другими платежными средствами.

Временное правительство вместе с «керенками» произвело на свет, можно сказать, первую масштабную гиперинфляцию в России. Но это было продолжено во время Гражданской войны. Я не пытаюсь как-то критиковать те правительства: видимо, у них не было другого выхода. Но это был просто развал всего денежного обращения. И, помимо «керенок» и старых царских денег, начали выпускать расчетные дензнаки, которые вошли в историю под названием совзнаков. Их хорошо знают коллекционеры денег — такие листы бумаги, которые резали ножницами, если нужно было определенную сумму из этого листа бумаги выкроить. Дошло до номинала в 10 миллионов рублей. Если сказать, что в том же 1918 году единица денежного обращения рейхсмарка в Германии выпускалась в объеме одного триллиона — была такая купюра, то, видимо, здесь нет ничего необычного. Но все-таки стало понятно, что выход из военного коммунизма необходим, нужно переходить на другую систему отношений. Был объявлен НЭП, были мобилизованы силы, кстати, еще дореволюционных специалистов. Самыми выдающимися среди них были Николай Кутлер и Леонид Юровский. Кутлер — человек немолодой и скончался довольно скоро, а Юровский погиб в 30-е годы, был репрессирован дважды и расстрелян. Но они создали золотой червонец. Он был не золотой, это его историческая мифология, на самом деле это были так называемые товарные деньги. В Германии, кстати, тоже в это время выходила для преодоления инфляции рентная марка под залог земельной собственности. Вот какая-то привязка к товарам, к каким-то реальным ценностям позволяла создать впечатление устойчивости. Но на самом деле главное было то, что их выпускали в разумных объемах, и они обслуживали денежный оборот, и хозяйство их приняло.

Далее наступил советский период — период плановой экономики. Хочу подчеркнуть, что, конечно, тогда у Госбанка была совсем другая роль. Он был создан в 20-е годы для обслуживания рыночной экономики, но был перестроен, подчинен госплану, министерству финансов и в таком качестве работал вплоть до реформ 90-го года. То, что мы тогда имели в виде сберкасс, — это не был отдельный банк, это было учреждение Госбанка. Трудовые сберегательные кассы кредитных операций практически не проводили, очень ограниченный потребительский кредит предоставлялся для покупки определенных товаров. Скорее, это через магазины все делалось, но тем не менее это было. А такие вещи, как Россельхозбанк, Стройбанк, Внешторгбанк, — это очень специальные учреждения, работающие каждое в своей отрасли, совершавшие операции в соответствии с кредитным планом. Существовала система множественности валютных курсов, были валютные курсы со странами СЭВ, валютные курсы по различного рода операциям. При отъезде, например, кого-то в командировку за заграницу — один курс, а при внешней торговле использовался другой и так далее. Достаточно жестко регламентированная система, но по-своему достаточно стройная, обслуживающая те задачи, которые на нее возлагались.
В период перестройки решения часто принимались «вразбивку»: союзные республики принимали какие-то свои решения, и в этом плане РСФСР отличилась. Как раз был принят закон о Центральном банке и о банках и банковской деятельности на территории России. Была поставлена задача — построить двухуровневую банковскую систему, но то, как это должно соотноситься с Госбанком СССР, тогда никто объяснить не мог. Приняли эти законы, а как это будет в союзном законодательстве — об этом была очень непростая дискуссия, так ни к чему и не приведшая. Но одновременно было принято союзное постановление о создании специализированных банков: Внешэкономбанк, Внешторгбанк, Промстройбанк, Сбербанк, Россельхозбанк — они были воссозданы на основе учреждений Госбанка, но получили статус самостоятельного юридического лица. И это уже были банки, которые должны были работать с переходной экономикой — от плановой к более рыночной. Что-то они успели сделать, что-то нет. Они существовали потом достаточно долго, еще в 90-е годы, часть из них была приватизирована, преобразована. Сбербанк, Внешэкономбанк, Внешторгбанк работают до сих пор. Они остались государственными. Хотя, безусловно, поменялись их функции, их формы и так далее.

Выход из кризиса европейской банковской системы

Вернемся назад, к тому, что не в нашей стране происходит, а за рубежом. Выше уже сказано, что Первая мировая война и выход из нее были очень болезненными, были попытки вернуться к золотому стандарту, было несколько международных конференций. На знаменитой Генуэзской конференции обсуждался вариант, как выходить из финансового кризиса. Потом в Лондоне была конференция по этому же поводу, но вернуться к золотому стандарту так и не удалось. Была попытка создать в Европе из нескольких стран так называемый золотой пул вокруг французского франка, но это не удалось сделать, поскольку наступил кризис 1929 года и произошла массовая девальвация всех валют. Уже после 29-го года, после этой девальвации, разговоров о размене на золото просто не стало. В науке называют этот период «Золотодевизным стандартом», когда все мировое хозяйство распалось на блоки, связанные с валютами, и был одновременно торговый блок и валютный блок. Зона франка, зона фунта стерлингов, зона доллара США, и каждая из них создала барьеры при производстве транзакции и продаже товаров, движении капиталов между этими блоками. Эта система в каком-то плане была, безусловно, многополюсной. Ничего хорошего она не принесла. Вообще говоря, это вопрос достаточно сложный. Многополюсная мировая система привела, как я считаю, к двум мировым войнам, потому как формы конкурентной борьбы выбирались именно эти военные, к сожалению. Такая система сложилась в Первую мировую войну, потом результаты этой войны доигрывались и переигрывались во Второй мировой войне в Германии. Но одновременно в ходе всех этих событий в Соединенных Штатах произошли события, наиболее важные для современного развития финансовой системы. Великая депрессия — эти слова знают, наверное, все, но, действительно, там был колоссальный, совершенно раздутый финансовый рынок. Кредитование всего населения; по-моему, количество домохозяйств в Америке совпадало с количеством машин, уже тогда была автомобилизация, где-то в 1929 году. 70% этих машин было куплено населением в кредит. И все это в одночасье рухнуло, колоссальный провал на рынке ценных бумаг, причем буквально за несколько месяцев индекс уменьшился, упал на 60%. Восстановить объемы производства, выходя из депрессии, Соединенные Штаты смогли только в 1939 году, то есть через 10 лет. А восстановить индексы на рынке, стоимость ценных бумаг удалось после Второй мировой войны.

Действительно, Великая депрессия для Америки — это колоссальная веха в жизни, можно сравнить ее только со Второй мировой войной. Для них это очень важный, совершенно перестроивший всю жизнь американского общества период. Тогда активно начали работать над созданием государственного регулирования экономики. Сначала это была, скорее, эмпирическая работа, потому что президент Рузвельт был избран в самый критический момент. Это был великий человек, волевой. В то время, когда он пришел к власти, собственно, по указанию администрации все банки страны были закрыты. Можно сказать, что в этот момент банковская система Америки была отключена, она в какой-то момент перестала существовать, не выполняла свои функции. Из 22 000 банков, которые на момент начала депрессии существовали, возобновили свою работу меньше половины, где-то 10 000 банков. Одни потом реорганизовались естественным образом, остальные просто не открылись. Эффективность мер денежного регулирования как раз тогда была оценена очень низко, потому что ФРС очень неудачные маневры совершала с денежным регулированием. Они то повышали ставки, то понижали. Многие обвиняют в начале биржевого спада Федеральную резервную систему, потому что ставка рефинансирования была резко поднята как раз в сентябре 1929 года, и все пошло вниз. Хотя они, скорее, пытались реагировать на перегретую конъюнктуру, не они произвели эту ситуацию на божий свет. Но тем не менее это было большой проблемой, и поэтому акцент был сделан на государственном долге, на бюджетном финансировании, экономике накачки совокупного спроса. Все это было обобщено в работах Кейнса. Кейнс приезжал в Америку, встречался с Рузвельтом, уже когда стал знаменитым экономистом, и они друг другу не понравились. Кейнс сказал, что президент США, конечно, великий человек, но в экономике он разбирается очень слабо, а Рузвельт сказал, что да, конечно, только мы все это уже сделали, а он об этом книжки теперь пишет. Но тем не менее это очень интересно, потому что дискуссия по поводу кейнсианства, неокейнсианства, монетаризма до сих пор не утихла: а что же на самом деле нужно делать в условиях кризиса? Потому что был счастливый период в американской экономике, где-то в 80–90-е годы, когда американская макроэкономическая теория попрощалась с кейнсианством, они заявили, что все это ушло в прошлое, что монетаризм и регулирование легким касанием руки дают рынкам правильные сигналы, что все процветает без всякого государственного вмешательства. Это наглядно продемонстрировала история Америки. Но кончилось это дело опять же парой кризисов — в 2004 году, а потом кризис 2007–2009 годов, который как-то вернул к реальности всю эту ситуацию. Стало понятно, что нужно искать все-таки методы государственного регулирования в сочетании с рыночными. Одно другое не заменяет, должно быть и то, и другое. Кстати, Кейнс никогда не был социалистом, он считал, что рынок — это основа, его нужно просто корректировать.

Именно тогда, когда уже был накоплен очень большой опыт работы с разборкой завалов, возникших в ходе финансового кризиса, страны вошли во Вторую мировую войну. По окончании Второй мировой войны они попытались в рыночной экономике отстроить регулирование на основе накопленного опыта, но почти с чистого листа. В международной финансовой архитектуре была создана Бреттон-Вудская валютная система. Это была попытка создать некую продуманную и четкую систему международных расчетов, которая постепенно привела к тому, что выросли свободно конвертируемые валюты большинства стран со свободными плавающими курсами. И, в общем-то, из нее и произрастала европейская валютная система, все, что мы на сегодня имеем. А внутри стран сложилась система, требующая, как было всеми признано, независимых центральных банков, которые будут работать не под руководством конкретной администрации, а иметь статус особого государственного учреждения. Банк Англии был национализирован, и его независимость закреплена законом. И таким образом сложилась современная ситуация, когда есть фискальные власти — это бюджет, налоговая система и денежные власти. И это власти совместно должны осуществлять регулирование экономик, потому что основные рычаги у них в руках.

В Российской Федерации были приняты эти законы после того, как бурные события 1991 года закончились, а Госбанк был объединен с Центральным банком Российской Федерации в единый институт. Законы были доработаны. В Конституции Российской Федерации статьями 71 и 75 была закреплена независимость Центрального банка Российской Федерации и его, банка, основные функции. Потом дальнейшее развитие привело к тому, что были приняты законы о страховании вкладов — важнейший современный институт. Агентство по страхованию вкладов занимается сейчас и банкротством, и управлением оздоровлением банков.

И последнее — это 2013 год, когда Банку России были поручены функции мегарегулятора финансового рынка. Здесь небольшое сравнение в рамках евразийского экономического пространства. Национальный банк Казахстана, Национальный банк Белоруссии — это государственные банки. К банку РФ термин «госбанк» не применяется, но, безусловно, этот банк — часть государственной системы. Закреплена независимость и довольно широкие задачи поставлены перед Центральным банком Российской Федерации. Но даже тогда, когда эти вещи не были перечислены — а прежде всего шла речь об обеспечении устойчивости рубля, — на самом деле все понимали, что Центральный банк занимается не только инфляцией и валютным курсом. Безусловно, все экономические задачи страны учитывались всегда при решении, принимаемом Центральным банком. И Банк Казахстана, и Банк Российской Федерации являются мегарегуляторами всего финансового рынка, в отличие от Белоруссии. Но в Белоруссии, скажем честно, финансового рынка, в общем, нет, специально там нет большой необходимости в мегарегуляторе.

Банковская система России сегодня

ЦБ сегодня — это надзорный орган, это агент правительства по обслуживанию бюджета, налоговых расчетов, государственного долга и так далее. Управление резервными фондами (Фонд национального благосостояния (ФНБ), который часто упоминается у нас в связи с тем, как его лучше инвестировать, резервный фонд) технически осуществляется Центральным банком. Правда, эти вещи управляются по указанию Министерства финансов. Центральный банк имеет свои золотовалютные резервы. На 2014 год это примерно 460 миллиардов долларов, которые используются в основном для валютного урегулирования. И очень важна роль взаимодействия Центрального банка — в данном случае Российской Федерации — при выработке заключений международных соглашений (Базель І, ІІ, ІІІ).

Как эволюционируют международные представления о том, что должен собой представлять современный банковский надзор, пруденциальный банковский надзор, регулирование и так далее — это тоже отдельная тема. Я бы сказал, что Базель І — это некие общие принципы пруденциального банковского надзора, там появляются многие вещи, которые необходимы. Базель ІІ был привязан к эпохе того самого «легкого касания руки», когда рынки должны работать сами, нужно предоставить им возможность. Базель ІІІ очень жесткая система, не зря сейчас так тормозится ее введение вообще, не только в России. Здесь Россия как раз бежала впереди прогресса, наши руководители хотели быстро ее внедрить. Но на самом деле там установлены границы кредитной экспансии, все было переориентировано на риск-менеджмент. В центре этой идеологии оказалось совершенно другое — устойчивость банковской системы, соотношение между капиталом первого уровня и взвешенными по рискам активами и создание резервов под те или иные виды активов, кредитование различной степени рискованности. Базель ІІІ достаточно жесткая регулятивная система, она подразумевает, что банки не могут кредитную экспансию раздувать чрезмерно. Видимо, это был ответ на кризисную ситуацию, на качество денежных пузырей 2008–2009 годов.

Нужно обратить внимание на то, что целый ряд решений, которые, казалось бы, не были международными (это были решения в рамках законодательства США), фактически управляют операциями с долларом США, а это значит, что они во многом диктуют правила игры на международной арене. Поскольку значительная часть расчетов производится в долларах США — называют разные цифры, от 50% до 70% всех международных расчетов, — и тот, кто участвует в этих расчетах, оказывается под воздействием закона Додда — Франка, знаменитый FATCA. У Соединенных Штатов действительно есть рычаг. Обычно на страницах газет это звучит тогда, когда, например, вдруг возникают штрафные санкции к Французскому банку, который не выполняет какие-то положения законодательства Соединенных Штатов, в том числе о санкциях.

Причины кризисов

Создание рынка деривативов и его совершенно фантастическое развитие, его масштабы создали первоначально огромный поток ликвидности, которым нужно было умело воспользоваться, и наши коллеги, китайские финансисты или финансисты таких стран, как Бразилия, Индия, собственно, на этом сделали значительную часть всего экономического роста своих стран. Они смогли международную финансовую ликвидность трансформировать в инвестиции в свои экономики. Многие emerging market countries развились именно потому, что они получили доступ на эти огромные финансовые рынки. А сегодня накопленный объем задолженностей вызывает уже вопрос: что же делать с этим дальше? Потому что исторически государственный долг либо выплачивался, либо обесценивался за счет инфляции. Выплатить 250% ВВП японского государственного долга, понятно, невозможно. И инфляции нет. Что делать? Это гора обязательств, она продолжает существовать, пока японский народ покупает облигации — это, по сути, та самая форма сбережений, которая там существует. Но вот что делать дальше с государственными долгами? А еще есть же частные долги, а объемы рынка деривативов — это какие-то фантастические величины, и они, кстати, продолжат расти после кризиса. Речь сейчас идет о 600 триллионах долларов, которые на этом рынке оборачиваются. А еще есть биржевой рынок, который где-то вдвое меньше, но он, по крайней мере, понятен, а вот что на небиржевом рынке происходит, пока трудно сказать.
Shadow banking — не криминальная часть банковской системы, это «внебанковские» банки. Их главное достоинство в том, что они не подвергаются прямому регулированию, скажем условно, в соответствии с правилами Базель II или III, то есть центральные банки на них вообще никак не воздействуют. Создание мегарегуляторов — попытка найти возможности регулировать и эту часть тоже. Потому что в Соединенных Штатах объем движений через финансовые компании и через инвестиционные фонды выше, чем объем активов коммерческих банков. Ситуация, когда вне регулирования оказалось выше 50% реальной финансовой системы страны. Это тоже вызов, это тоже вопрос «Что с этим делать?». Причем большинство институтов shadow banking созданы банками, естественно. Они просто создают вместе со своей клиентурой инвестиционные фонды, те создают финансовые брокерские компании, хедж-фонды и так далее. Так это все работает. Система усложнилась колоссально, и, действительно, проблемы тут, безусловно, есть.

В разгар кризиса был момент, когда фактически все межбанковские транзакции просто остановились, причем не только в России, а в мире. Никто не понимал, что последует за крахом Lehman Brothers, кто будет следующим, сможет ли он расплатиться, что произойдет. Началась паника, и, чтобы стабилизировать рынок тогда, фактически была временно выдана бюджетная гарантия всем банковским институтам. Было сказано, что все потери будут возмещены государством. И была произведена колоссальная накачка всего этого сектора ликвидностью, запущены программыQuantitative easing, кстати, по-моему, даже в первую очередь в Англии, а потом уже в Соединенных Штатах. По сути, это те же самые примерно программы. Но Англия — это Лондон, это финансовый центр, который обслуживает весь мир, так же как Нью-Йорк обслуживает весь мир и, в общем, Гонконг обслуживает весь мир. Реструктуризация, которую провели тогда с ведущими инвестиционными банками, привела к тому, что отменили разделение коммерческих и инвестиционных банков в США. Это опять же отдельная история, когда была разделенная система коммерческих и инвестиционных банков. Вначале забыли, что это есть на свете, потому что инвестиционные банки создавали бесконечные shadow banking и им, собственно, было незачем совершать операции коммерческие как банкам, потому что у них были для этого свои инструменты: выпуская акции фонда, они практически собирали депозит с населения. Но при этом не подвергались регулированию ФРС и не создавали резервы. И вот в этой ситуации, конечно, про закон о разделении никто не вспоминал. Когда я американских специалистов спрашивал, а как у них сGlass—Steagall, то есть с этим разделением инвестиционного банкинга и коммерческого, они спрашивали: «А что это такое?» Отменили его только через 10 лет после моих вопросов, они просто о нем забыли, он так существовал, но не влиял на работу банков.

Но тут-то произошло реальное слияние, произошло слияние крупнейших коммерческих банков с инвестиционными. Merrill Lynch — это инвестиционный банк, а Bank of America — коммерческий. Сейчас они там опять как-то делятся, но остались огромные финансовые группы. Сейчас считается, что эти американские группы практически продолжают контролировать большую часть рынка деривативов. Тут, конечно, речь идет не о 600 триллионах, но это то, что у них на балансе, не на их shadow-организациях, а именно непосредственно у них. Тоже очень неплохие цифры.

Было достаточно массовое банкротство, притом что американская экономика сегодня выглядит очень неплохо — 2,5% роста, невысокая инфляция. Кстати, они борются за ее повышение, а не за понижение. Они хотели бы иметь где-то 2,5–3% инфляции, а у них нулевая почти — 1,5% или 1,8%, не буду врать. Но, в общем-то, ситуация 2008 года была тяжелой, произошло достаточно массовое банкротство и юридических лиц, и физических лиц. В Америке есть законодательство о банкротстве физических лиц — и финансовых, и нефинансовых. Разгрести ситуацию было очень непросто. Команда президента Обамы, в общем-то, это делала. Его очень часто называют неудачным президентом, его не любят американцы, что парадоксально, ведь это его команда вытащила страну из кризиса.

Министром финансов Полсоном в 2007 году был предложен план, в Конгрессе его отвергли, но практически реализовали. Совместная работа Министерства финансов и ФРС, где был Бернанке, в тот момент уже сменивший Гринспена, вывела экономику из того кризисного состояния, в каком она оказалась.

И, собственно, здесь вновь возникла ситуация возвращения к синтезу монетаризма с ориентацией на свободные рынки и кейнсианского регулирования. Известный обозревательFinancial Times Вольф очень интересно это описал: мол, пугают большим правительством, что оно будет съедать ресурсы, что оно неэффективно и так далее. «Но во время кризиса я назвал бы это рациональным отсутствием осторожности, — пишет Вольф. — Во времена, когда ситуация уже «хуже некуда», оно (большое правительство) неизбежно, несмотря на то что фактом является стимулирующая роль такого комфорта для кредиторов в деле надувания дестабилизирующих кредитных пузырей». То есть если государство вмешивается, оно создает гарантию для тех, кто рискует. Оно провоцирует как бы состояние надувания нового рыночного пузыря и кризиса. Оно значительно увеличивает общие риски, хотя эти усилия могут оказаться напрасными, но альтернативы всем этим усилиям попросту не существует. Никто не предложил, что же делать, как государство может не вмешиваться в ситуацию финансового кризиса.

Об этом несколько раньше говорил Бернанке. Собственно, задача включить внутреннюю трансмиссию, то есть стимулировать рост будущих цен капитала и снижение стоимости кредита. Это то, чем занимается ФРС в рамках Quantitative easing. Но они столкнулись с ситуацией «ловушка ликвидности», в ней довольно все просто. Ликвидность сегодня, будучи инвестированной, не гарантирует вам прироста ликвидности завтра, если у вас падает цена, дефляция происходит, то вы можете вложить деньги в инвестиции, а получить завтра на выходе меньше, чем вы вложили. Поэтому инвесторы воздерживаются от инвестиций. Нужно включить трансмиссию сбережений в инвестиции. Вот этим сейчас, собственно, занята экономика различных стран. Не так уж успешно. Соединенные Штаты более успешны, а Япония, например, стагнирует уже 10 лет, и непонятно, как она будет из этого выходить.

Если говорить о России, то интерес представляет переход к новой денежно-кредитной политике. В октябре 2013 года Эльвира Набиуллина сказала о необходимости переходить к инфляционному таргетированию. Оказалось, что это очень актуальная и правильная задача, даже не очень сложная. Нельзя гнаться за двумя зайцами, нельзя допускать, что вы тут кредитуете банки, а они по такому фиксированному курсу могут тут же перекручивать все в валюту, не испытывая никаких рисков, потому что они знают, как Центральный банк будет поддерживать курс валюты. Это, кстати, происходило и происходит до сих пор. В течение года примерно на полтора триллиона рублей коммерческие банки прокредитованы Центральным банком России, одновременно этими банками на 1,3 триллиона выкуплено валюты с валютного рынка. Но это нельзя терпеть. Что мы финансируем при этом? Какие операции? Не инвестиции, не потребление, а скупку валюты. Из этого нужен был выход, и идея таргетирования инфляции — это не просто меры по снижению инфляции, это включение механизма процентной политики.

В тот момент это казалось достижимым. Сейчас отчасти под воздействием экономических санкций все резко осложнилось.

Теперь о механизмах, которые применяет Банк России. Здесь тоже необходимо понимание, что не ставка рефинансирования сегодня работает, а ключевая ставка СВОПов на аукционах и валютных РЕПО — вот это сейчас ключевая ставка, это главный ориентир цены денег. Цена денег сегодня — это то, под какие проценты может занять у Центрального банка коммерческий банк.

Преимущества плавающего валютного курса

Это действительно система интересная, которая позволяет не быть привязанным к самому показателю валютного курса. Как раз для стран с определенной сырьевой ориентацией по продажам за рубеж, для развитых стран эта система сработала очень хорошо. Это для Норвегии сработало и для Австралии, они перешли к инфляционному таргетированию и свободному плавающему валютному курсу достаточно успешно. Фиксированные валютные курсы — это что-то похожее на золотовалютный стандарт, вы можете выпустить денег столько, сколько можно для поддержания курса. И отсюда возникают ограничения, которые хорошо известны под той самой Impossible trinity еще в модели Мандела — Флеминга для открытой экономики, где показано, что нельзя одновременно достигнуть трех целей: фиксировать валютный курс, сохранить свободное движение капитала и проводить независимую денежную политику. Возможны сочетания каких-то двух из этих вещей. Собственно, чтобы вырваться из этой ситуации — что нужно делать, если не это? Либо следовать одной из этих трех возможностей, либо сочетанию двух, либо переходить к свободному валютному курсу, свободно плавающему. Но этот переход не состоялся, скажем честно, для Банка России, это моя личная оценка. Не состоялось это из-за обесценивания рубля, которое оказалось глубоким, и сейчас вопрос, что с этим делать. Мое личное мнение, что сейчас мы, Российская Федерация, просто вынуждены будем перейти к свободному плаванию. Потому что не должны понимать спекулянты, как будет развиваться дальше цена рубля. Для них это должно быть неким повышенным риском. А сейчас они прекрасно знают, как будет вести себя Центральный банк.

Практиковалось управляемое плаванье рубля с помощью валютного коридора, и влияние неденежных факторов инфляции оказалось гораздо более сильным, чем оценивалась, и, наконец, санкции, приведшие к нынешней ситуации, которая касается прежде всего банков, но и других небанковских корпоративных институтов, промышленных предприятий. Внешний долг России в целом где-то 670 миллиардов долларов. Он был выше, сейчас он частично отдан, было 716. Из них 43 — это госдолг. Это небольшой долг, в России госдолг очень умеренный, это известно, это отдельный плюс нашей макроэкономической ситуации. Где-то 200 с лишним — это банки должны перед заграницей, но отдавать предстоит за довольно короткое время существенные суммы по долгам банков и корпораций. До конца этого года это порядка 50 миллиардов, было уже отдано около 20, была сумма где-то 67, по-моему, сейчас около 50 или 40 с чем-то нужно отдать. И на следующий, 2015 год еще около ста миллиардов отдавать надо. И вот эта ситуация, когда в условиях невозможности реструктурировать долги и перекредитоваться на мировом рынке из-за введенных санкций крупные корпорации стали придерживать, не продавать валюту, тут еще включился механизм девальвации, они стали не просто запасать валюту для того, чтобы гасить долги, но и искать свою крупную коммерческую выгоду. Ситуация непростая. Прогноз инфляции повышен. Сейчас, наверное, все уже сошлись на том, что хорошо, если будет 8,5 на следующий год, а официальный прогноз, по-моему, остался прежним.

Реализация политики с переходом к свободно плавающему рублю была отложена до 2015 года, но мне бы казалось разумным переходить к свободно плавающему рублю с 1 декабря, а не ждать 1 января.