Почему инвестиции в армию усиливают нестабильность и что с этим делать?
В XXI веке подходы к финансированию безопасности должны гарантировать, что задачи обороны и развития тянут в одну сторону, а не в разные
ЛОНДОН — Из-за активизации соперничества великих держав увеличение расходов на оборону стало приоритетом, который лишь немногие государства ставят под сомнение. Усиление ощущения небезопасности стимулировало рост общемировых военных расходов: они увеличились на 37% в период с 2015 по 2024 год, достигнув $2,7 трлн. Эта сумма почти равна ВВП всей Африки.
На долю альянса НАТО приходится более 50% этих расходов, причем большинство стран блока наращивают расходы на оборону за счет других госрасходов. В Канаде, Британии и Германии под нож попала помощь зарубежным странам. Население вяло поддерживает эти программы, поэтому от них политически легко избавляться, в то время как страхи по поводу безопасности и стремление к оборонно-промышленному буму способствуют росту военных расходов.
Но бурное увеличение военных бюджетов не укрепляет глобальную безопасность. Наоборот, инвестиции в армию усиливают нестабильность, разрушают экосистемы, стимулируют гонку вооружений, повышают риски конфликтов. И они могут косвенно вытеснять госинвестиции, заставляя выбирать между «пушками и маслом». В 2024 году можно было бы легко закрыть дефицит финансирования Целей устойчивого развития (ЦУР) ООН, не связанных с климатом, просто перенаправив дополнительные оборонные расходы на эти цели. Кстати, у инвестиций в здравоохранение, образование и энергоинфраструктуру выше «бюджетный мультипликатор», чем у военных расходов, поэтому эти инвестиции, вероятно, повысили бы ВВП сильнее, чем можно ожидать от оборонных расходов.
Госинвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру повышают устойчивость и вероятность того, что общество будет урегулировать споры без насилия и вынужденных переселений. Наибольшие риски для безопасности в большинстве стран не связаны с территориями, но в числе этих рисков — пандемии, изменение климата, кибертерроризм. Направлять расходы на оборону, а не на зарубежную помощь, возможно, политически рационально, но это равносильно ограблению Петра (многомерное понимание безопасности с акцентом на устойчивости) ради того, чтобы заплатить Павлу (узкое, милитаризованное понимание безопасности).
Дефицит финансирования развития, возникающий из-за этого выбора, вряд ли удастся закрыть из частных источников. Слабые страны обычно полагаются на гранты и льготные кредиты, а социальный сектор, как правило, не приносит таких прибылей, которые ищут частные инвесторы. Именно поэтому странам, подобным Гаити и Судану, крайне трудно привлекать прямые иностранные инвестиции, и именно поэтому инфраструктурные проекты в более крупных и менее рискованных развивающихся странах привлекательны для частных инвесторов.
Сегодня пенсионные фонды, страховые компании и банки спешат воспользоваться возможностями, которые открываются благодаря росту инвестиций госсектора в оборону. Частично эти средства распределяются новыми многосторонними структурами, подобными Банку обороны, безопасности и устойчивости (DSRB). Стимулирование таких потоков капитала ставит под сомнение будущее глобальных инвестиционных правил ESG (экологическое, социальное и корпоративное управление), которые обычно присваивают оборонному сектору повышенный уровень риска из-за неясностей с бизнес-этикой, использованием продукции, качеством управления, влиянием на природу.
Финансирование безопасности не должно быть игрой с нулевой суммой. Улучшение системы финансирования обороны помогло бы нам решить сложные проблемы современной коллективной безопасности.
Улучшенный подход опирается на три элемента. Во-первых, более многомерный взгляд на безопасность. В июне члены НАТО договорились, что к 2035 году будут тратить на оборону 5% ВВП, причем 3,5% ВВП будут направляться на основную оборону, а 1,5% — на связанные с безопасностью расходы, призванные «защитить нашу критическую инфраструктуру и сети, гарантировать нашу гражданскую готовность и устойчивость, раскрыть силу инноваций, укрепить нашу оборонную промышленную базу». Пока что эти 1,5% ориентированы в основном на гражданскую оборону, а не на безопасность в ее холистическом понимании.
И мы уже видим креативные методы бухучета, которые помогают минимизировать бюджетное бремя, создаваемое повышением целевого уровня расходов. Например, Италия пытается учесть в расходах на оборону подвесной мост за 13,5 млрд евро. Прямые взносы на оборону Украины тоже будут учитываться в целевых 5%, задавая модель для финансирования будущих военных операций в других странах мира.
Обнадеживает то, что ряд членов НАТО сейчас задумались, а нельзя ли в целевой показатель (1,5%) включать расходы на развитие, связанные с безопасностью. В их числе международные миротворческие миссии, системы раннего предупреждения для климатических шоков, устойчивые цепочки производства базовых лекарств и вакцин. Втиснув эти бюджетные статьи в нормы учета НАТО, наверное, можно будет защитить их от сокращения, однако под угрозой окажется честность стандартного оборонного бухучета, поскольку границы «связанного с безопасностью» будут размыты. Станет также вероятным «приоритет безопасности» в предоставляемой помощи и политизация взаимодействия таким образом, что возникнет угроза для жизни людей.
Именно поэтому лучше измерять весь спектр национальных вкладов в глобальную безопасность и оценивать их ценность с точки зрения военной обороны и сдерживания, а также экономического роста и устойчивости. Поскольку приближается 2030 год (срок достижения программы ЦУР), многомерный взгляд на безопасность мог бы стать хорошим пунктом старта для обсуждения программы, которая придет ей на смену.
Второй элемент — современная система финансирования безопасности с более прозрачными оценками потребностей в оборонных инвестициях. В НАТО они засекречены, хотя прозрачные национальные оценки минимальных потребностей в оборонных инвестициях — это ключ к предотвращению растрат и гарантия, что расходы будут сдерживать обоснованные угрозы, не повышая вероятность конфликта.
Установление целевого уровня военных расходов в виде доли ВВП предполагает, что страны должны тратить на оборону все, что могут себе позволить, вместо акцента на том, что им (и их союзникам) реально нужно для сдерживания реальных угроз. Эта грубая формула распределения бремени неизбежно ведет к милитаризации экономики и превращает распространение оружия и глобальные конфликты в промышленное и коммерческое преимущество. Целевой уровень расходов стимулируют срочное выделение средств в ущерб процедурам госзакупок, которые призваны гарантировать качество за потраченные деньги.
Публиковать агрегированные оценки реальных оборонных нужд можно без ущерба для национальной безопасности. Такой шаг обеспечит подотчетность в сфере оборонных расходов и сделает возможными многомерные инвестиции в безопасность, нацеленные на смягчение как военных, так и невоенных угроз.
Третий элемент предусматривает усиление бюджетной защиты для ключевых расходных приоритетов. Сегодня соотношение глобальных расходов на оборону и помощи развитию достигло уровня 13 к 1, и этот рост уже приводит к различным последствиям — от увольнений дипломатов до обвального падения глобальных инвестиций в здравоохранение. Среди альтернативных издержек столь огромных инвестиций в оборону вполне может оказаться само глобальное сотрудничество.
Есть страны, которые ищут лучший путь. «Мы создаем оружие, когда должны создавать социальную инфраструктуру», — предостерегал в этом году президент ЮАР Сирил Рамафоса на Генеральной Ассамблее ООН. Его озабоченность разделяют Бразилия, Казахстан, Непал и другие страны. А президент Мексики Клаудия Шейнбаум, признавая симбиоз дипломатии, обороны и развития, предложила членам «Большой двадцатки» выделять 1% военных расходов на устойчивое развитие.
Международное сотрудничество достигло переломного момента: Глобальный Север обязуется активней финансировать оборону, а не защищать развитие. В XXI веке подходы к финансированию безопасности должны гарантировать, что задачи обороны и развития тянут в одну сторону, а не в разные.
